從國際視角看創新型政府采購對我國的啟示
2025年05月16日 09:29 來源：中國政府采購報 【打印】 
■ 柳星語 劉敏祺
為深化政府采購制度改革，完善政府采購支持科技創新制度，財政部于2024年4月印發《政府采購合作創新采購方式管理暫行辦法》。合作創新采購，即采購人邀請供應商合作研發，共擔研發風險，并按研發合同約定的數量或者金額購買研發成功的新產品、新技術。目前，全球各國都在探索更加開放、靈活、以問題導向為中心的創新型政府采購模式。這種采購不再是簡單地采購預定規格的產品或服務，而是更關注如何通過采購機制激發市場主體的創造力，共同解決社會問題。創新型政府采購的核心在于重新定義政府與市場的關系，即由政府明確提出需求和挑戰，但不限定具體解決路徑，通過各種創新機制撬動社會資源，形成多元化的解決方案。筆者認為，這些模式突破了傳統政府采購的限制，為政府、企業和社會創造了多方共贏的局面。
創新型政府采購與傳統政府采購的對比
在探討國際創新實踐前，有必要先明確創新型政府采購與傳統政府采購的關鍵差異。創新型政府采購與傳統政府采購在多個維度形成鮮明對比。最顯著的差異在于采購導向的轉變，即傳統采購以規格導向為主，政府必須預先明確產品或服務的詳細參數和標準，而創新采購以問題導向為核心，政府提出需要解決的挑戰，鼓勵市場主體探索多元化解決路徑。
參與主體方面，傳統采購通常限于成熟供應商，排除了新興創新力量的參與；創新采購則面向更廣泛的市場主體，包括初創企業、科研機構等，拓寬了創新源泉。風險分擔機制上，傳統采購中的風險主要由供應商單方面承擔，抑制了創新積極性；創新采購建立了更加靈活的風險分擔機制，政府與市場主體共同承擔創新風險，為創新提供制度保障。合作模式上，傳統采購多為單向交易關系，缺乏持續互動；創新采購則強調政府與市場主體之間的互動與合作，形成持續發展的創新生態系統。這些差異使創新采購模式更加靈活、包容，能夠有效激發市場創新活力，為解決復雜公共問題提供多元化解決方案。
全球創新型政府采購模式的演進與實踐
在明確了創新型政府采購的基本特征后，筆者通過3個具有代表性的國際案例，分析創新型政府采購模式的演進歷程與實踐經驗。這些案例分別代表了不同發展階段和創新維度，為我國政府采購改革提供了重要參考。
案例一：美國國家航空航天局“百年挑戰賽”——競賽式采購模式。美國國家航空（National Aeronautics and Space Administration，以下簡稱NASA）“百年挑戰賽”代表了早期的競賽式創新采購。該項目于2005年發起，旨在通過競賽機制解決航空航天領域的技術難題。核心機制是：政府明確提出技術挑戰和獎勵標準，面向社會公開征集解決方案，然后參賽者自籌資金開發解決方案，最后通過多輪評審確定獲勝方案并提供獎勵。這種模式的創新價值在于打破對供應商資質的限制，利用較少的投入撬動大量社會資源。代表性項目包括“3D打印棲息地挑戰”“二氧化碳轉化挑戰”等。這一模式將傳統的“尋找供應商”轉變為“尋找解決方案”，政府不再預先設定采購規格，而是明確目標需求，讓創新主體自由探索技術路徑。
案例二：瑞士挑戰競標制度——主動提案型采購模式。瑞士挑戰競標制度代表了創新采購的又一演進方向，即進一步打破了傳統政府主導的采購流程，引入市場主體主動提案機制。其運作流程與NASA模式有顯著區別：首先，由供應商主動向政府提交非應標性創新方案；其次，政府評估方案價值并公開征求其他供應商的競爭方案，同時基于公平考慮，原始方案提供者擁有二次報價權；最后，評選最優方案獲得合同。這一模式的創新突破主要在于顛覆了傳統由政府單向提出需求的格局，引入市場主體主動提案機制，拓展了政府可獲取的創新解決方案范圍。該模式最初用于基礎設施項目，后擴展至能源、交通、環保等多個公共服務領域，目前已在菲律賓、印度、智利、阿根廷、哥倫比亞、南非等國家和地區被廣泛應用。與NASA模式相比，瑞士模式更進一步激發了市場的創新主動性，從“政府提問—市場回答”發展為“市場提問—政府選擇”的互動關系。
案例三：荷蘭阿姆斯特丹“創業者駐留計劃”——協作共創型采購模式。荷蘭阿姆斯特丹的“創業者駐留計劃”代表了創新型政府采購的最新發展階段，即將競賽式選拔與深度協作開發相結合，建立了一套完整的政府與創業公司協作創新的生態系統。其運作機制包含四個關鍵環節：一是需求定義與共創階段，由專門的中介機構連接政府部門與創業公司，幫助重新定義挑戰；二是競爭選拔階段，將大型招標分解為不同批次，專門面向初創公司開放；三是共同開發階段，初創公司進入5個月駐留期，與政府部門深度協作，獲得培訓、指導和資源支持；四是實施與推廣階段，市政部門獲得優先購買權，初創公司獲得認證便于未來市場推廣。這一模式的創新價值在于從“單純競爭”轉向“競爭+協作”的混合模式，引入專業中介打破溝通壁壘，打造持續創新的生態系統而非單次采購行為。通過上述3個案例，可以清晰看到創新型政府采購模式的演進邏輯，即從單純的競賽激勵（NASA模式）到市場主體主動提案（瑞士模式），再到深度協作共創（阿姆斯特丹模式），創新型政府采購逐步從交易性向關系性、單向向雙向、短期向長期轉變。筆者認為，這些創新模式具有以下共同特征：一是關注實際問題解決，而非預設規格和標準；二是建立更加靈活的激勵機制，優化風險分擔；三是打破傳統采購的主體限制，拓展參與群體；四是注重創新能力培育，超越單純的產品服務采購。這些特征與我國當前政府采購改革的需求高度契合，為我國創新政府采購實踐提供了寶貴經驗。
對我國政府采購創新改革的啟發
——打破慣性思維，重構政府采購理念。傳統政府采購長期形成的固化思維模式與創新采購的核心理念存在顯著差異。這些固化思維主要表現為：規格導向過分強調具體的參數標準，程序合規傾向將合規性置于效能之上，風險規避限制了創新解決方案的產生空間。參照NASA“百年挑戰賽”的實踐，政府采購改革需要實現從規格導向轉向問題導向，關注最終價值創造而非中間環節。借鑒瑞士挑戰競標制度的做法，在確保合規基礎上強化效能導向，將解決實際問題作為評判標準。吸取阿姆斯特丹“創業者駐留計劃”的經驗，通過建立科學的風險評估和分擔機制，為創新預留足夠空間。這種理念重構不僅是技術層面的調整，更是政府治理思維的根本變革，將從源頭上推動政府采購從傳統交易模式向創新協作模式轉型。
——引入零基預算理念，優化資源配置。創新采購模式需要打破傳統資源分配方式，重新規劃采購資源投向。我國傳統政府采購往往基于增量預算模式，簡單延續歷史支出模式，缺乏對既有支出結構的根本性反思。因此，筆者建議，引入零基預算理念，能夠重新審視采購需求，不以歷史支出為基礎，而是從零開始，通過專業評估重新定義政府實際需求；優化資源配置結構，打破既有利益格局，將有限的資源配置到更具創新潛力的領域和更具創造力的市場主體；建立動態調整機制，根據實際效果不斷優化資源配置，形成循環改進的采購體系。在國際實踐中，無論是阿姆斯特丹模式將大型招標分解為不同批次的城市挑戰項目，還是NASA設置專項創新獎勵資金，都體現了資源分配的靈活規劃。筆者認為，零基預算理念的引入，將使政府采購決策更加理性、科學，資源配置更加優化，有效支撐創新采購模式的實施。
——構建多層次的創新采購生態系統。創新采購正在從單一模式向多元復合模式發展，形成完整的生態系統。我國可以借鑒國際經驗，構建包含多種創新采購模式的生態系統，并針對不同領域的特點靈活應用。對于前沿科技、環保等領域，可探索類似NASA“百年挑戰賽”的競賽式采購模式，通過明確挑戰目標和獎勵機制，激發社會創新力量；針對基礎設施、公共服務等傳統領域，可借鑒瑞士挑戰競標制度，推廣主動提案機制，鼓勵市場主體主動向政府提出創新解決方案；對于智慧城市、社會治理等領域，可參考阿姆斯特丹“創業者駐留計劃”的經驗，發展協作共創模式，建立政府與創新主體的深度合作機制。在生態系統構建過程中，應當注重中小企業和新型創新主體的參與，避免因過高的資質門檻和交易成本排除有創新能力的市場主體，形成包容多元的創新采購格局。
——完善配套制度，保障創新采購落地。創新型政府采購的成功推進離不開相應的制度保障。借鑒國際創新采購的實踐經驗，我國需要構建系統性的配套制度體系。一是建立以問題解決效果為核心的評價體系，改變傳統以價格和規格為主的評價方式。可引入全生命周期成本概念，將產品或服務的長期效益納入評價范圍，從而避免簡單追求低價而忽視創新價值。這與NASA“百年挑戰賽”基于效果的獎勵機制相契合。二是建立更加科學的風險分擔機制。可參照阿姆斯特丹模式中的資源支持措施，設立創新采購風險基金，為創新項目提供必要的風險緩沖，并探索“小規模試點—評估—擴大應用”的漸進式采購方式，降低一次性大規模采購的風險。
（作者單位：中央財經大學財政稅務學院）
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