找準(zhǔn)評審專家的“坐標(biāo)”
2023年06月02日 10:02 來源：中國政府采購報 【打印】 
■ 歐雨祥
評審是政府采購過程中較為重要的一環(huán)，評審結(jié)果是參與政府采購具體項目評審的專家在嚴(yán)格按照采購文件規(guī)定的評審程序、評審方法和評審標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行獨立評審后，為采購人選取提供工程、貨物和服務(wù)供應(yīng)商的法定依據(jù)。雖然政府采購評審活動開展多年了，但目前較少有人提出這些方面的問題：評審專家在政府采購中到底處于什么樣的法律地位？與采購人是什么樣的法律關(guān)系？在評審中應(yīng)履行什么樣的職責(zé)義務(wù)？應(yīng)為采購人完成哪些工作任務(wù)？
筆者之所以提出上述問題來探討，是因為確立了政府采購評審專家的法律地位和職責(zé)義務(wù)范圍，更有利于評審專家正確地行使自己的職權(quán)，認(rèn)真地履行自己的職責(zé)義務(wù)，自覺地承擔(dān)起自己的法律責(zé)任，更好地服務(wù)于政采人，貫徹落實國家的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展政策目標(biāo)。
評審專家的法律地位
現(xiàn)有政府采購法律法規(guī)涉及政府采購評審專家法律地位的有關(guān)規(guī)定如下。
政府采購法第十二條規(guī)定：在政府采購活動中，采購人員及相關(guān)人員與供應(yīng)商有利害關(guān)系的，必須回避。供應(yīng)商認(rèn)為采購人員及相關(guān)人員與其他供應(yīng)商有利害關(guān)系的，可以申請其回避。前款所稱相關(guān)人員，包括招標(biāo)采購中評標(biāo)委員會的組成人員，競爭性談判采購中談判小組的組成人員，詢價采購中詢價小組的組成人員等。這里將評審專家的法律地位確定為“相關(guān)人員”的范疇。
《政府采購評審專家管理辦法》（以下簡稱《辦法》）第二條第一款規(guī)定，本辦法所稱評審專家，是指經(jīng)省級以上人民政府財政部門選聘，以獨立身份參加政府采購評審，納入評審專家?guī)旃芾淼娜藛T。《辦法》第三條規(guī)定，評審專家實行統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、管用分離、隨機(jī)抽取的管理原則。《辦法》第四條規(guī)定，財政部負(fù)責(zé)制定全國統(tǒng)一的評審專家專業(yè)分類標(biāo)準(zhǔn)和評審專家?guī)旖ㄔO(shè)標(biāo)準(zhǔn)，建設(shè)管理國家評審專家?guī)臁Ｊ〖壢嗣裾斦块T負(fù)責(zé)建設(shè)本地區(qū)評審專家?guī)觳嵭袆討B(tài)管理，與國家評審專家?guī)旎ヂ?lián)互通、資源共享。各級人民政府財政部門依法履行對評審專家的監(jiān)督管理職責(zé)。這里講到評審專家?guī)烊藛T的選聘、管理，認(rèn)定評審專家的法律地位是“納入評審專家?guī)旃芾淼娜藛T”。
上述政府采購法律法規(guī)提到了政府采購評審專家是參與政府采購活動的“相關(guān)人員”或者“人員”，并沒有明確政府采購評審專家在政府采購活動中的法律地位，更沒有明確評審專家在政府采購活動中的職責(zé)和義務(wù)，使得評審專家在政府采購活動中的地位不十分精準(zhǔn)。既然政府采購評審環(huán)節(jié)如此重要，要建立專門的評審專家?guī)欤少徣吮仨氁獜膶＜規(guī)熘谐槿＜医M成評審委員會評標(biāo)，卻沒有給予評審專家一個恰當(dāng)?shù)姆傻匚弧?/font>
評審專家在政府采購活動中到底是什么身份？筆者認(rèn)為，評審專家應(yīng)屬于第三方中介機(jī)構(gòu)的“公證人員”，是接受采購人的委托參與政府采購評審活動的專業(yè)鑒證人員。這個中介機(jī)構(gòu)的評審專家身份有著雙重性。一是由財政部門通過公開選聘方式組建的（財政部門負(fù)責(zé)組建和管理，采購人擁有使用權(quán)，實行管用分離），納入專家?guī)旃芾淼膶I(yè)人員，協(xié)助財政部門起監(jiān)督作用（代行財政部門行使對采購人和采購代理機(jī)構(gòu)的部分監(jiān)督職責(zé)）；采購評審專家獨立地行使職權(quán)，并對自己的行為負(fù)責(zé)，同時還要接受行政機(jī)關(guān)——財政部門的監(jiān)督和管理。二是通過隨機(jī)抽取方式，接受采購人或采購代理機(jī)構(gòu)的委托，為采購人辦理政府采購評審事項，采購人為其勞務(wù)支付評審報酬和必要的差旅費；評審專家在被抽取辦理每項采購事項的評審中獨立行使評審權(quán)，并監(jiān)督采購人對國家經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展政策目標(biāo)的落實情況，不被采購人左右，處于獨立地位。
由此，筆者建議，在今后的政府采購法律法規(guī)修訂過程中，應(yīng)明確政府采購評審專家的法律地位。建議表述為：政府采購評審專家，是指經(jīng)省級以上人民政府財政部門選聘、納入評審專家?guī)旃芾淼模扇‰S機(jī)抽取方式接受采購人委托，以獨立身份參加政府采購評審活動的中介機(jī)構(gòu)鑒證人員。
采購人與評審專家的關(guān)系
筆者認(rèn)為，采購人與評審專家的關(guān)系，應(yīng)是委托與被委托的關(guān)系。評審專家接受采購人的委托參與每個采購項目的評審活動，對參與評審的項目承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。但這種委托關(guān)系的建立又有其特殊性，雙方并沒有簽定委托協(xié)議，而是事實形成的委托，即一經(jīng)采購人或采購代理機(jī)構(gòu)從采購專家?guī)斐槿。u審專家回應(yīng)參與采購項目評審，這種委托關(guān)系就立即形成（抽取短信通知、評審簽到表、承諾書即為憑證），直到該項目評審活動結(jié)束。同時，這種委托還是雙重委托，既接受采購人的委托，為其辦理采購評審事務(wù)，又同時協(xié)助財政部門發(fā)揮監(jiān)督作用。
有關(guān)政府采購法律法規(guī)已經(jīng)將政府采購評審專家的雙重委托關(guān)系表述得十分清楚，且至少說明了五點內(nèi)容：
一是采購評審由采購人或者采購代理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)組織，采購人或采購代理機(jī)構(gòu)是組織評審活動的責(zé)任主體。
二是評審委員會的組成人員由采購人代表和抽取的評審專家構(gòu)成。
三是評審專家必須按照采購人的委托依照采購文件規(guī)定的評審程序、方法和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行，獨立地完成評審工作任務(wù)。
四是在評審專家發(fā)現(xiàn)采購文件內(nèi)容違反國家有關(guān)強(qiáng)制性規(guī)定或者采購文件存在歧義、重大缺陷導(dǎo)致評審工作無法進(jìn)行時，應(yīng)當(dāng)停止評審并向采購人或者采購代理機(jī)構(gòu)書面說明情況。
五是切實貫徹落實國家的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展政策目標(biāo)，包括保護(hù)環(huán)境，扶持不發(fā)達(dá)地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)，促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展等。如，有關(guān)部門曝光多起案例，涉及在采購項目中將資格審查交由評標(biāo)委員會進(jìn)行、節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品數(shù)據(jù)核對不細(xì)、面向中小企業(yè)政策不落實、代理機(jī)構(gòu)未能依法按程序組織評審等問題，都與評審專家有關(guān)，同時，與采購人存在主體責(zé)任認(rèn)識不到位、對法律法規(guī)掌握不全面、過度依賴評審專家有關(guān)。
評審專家應(yīng)履行的職責(zé)義務(wù)
政府采購評審專家履行的職責(zé)義務(wù)應(yīng)包括采購項目的前期專家論證（咨詢）和參與每個采購項目評標(biāo)兩個方面。現(xiàn)行政府采購法律法規(guī)文件數(shù)量較多、體系龐大，依據(jù)政策一一對照，評審難度不小。若對應(yīng)職責(zé)義務(wù)不清，不僅不利于采購評審專家依法依規(guī)評審，而且也不便于對采購評審專家進(jìn)行履職評價。因此，要聚焦評審專家管理重點環(huán)節(jié)，應(yīng)不斷完善專家評審制度，明確評審專家權(quán)責(zé)，規(guī)范評審專家行為，加強(qiáng)評審現(xiàn)場規(guī)范與監(jiān)督，從而保證政府采購評審活動的合規(guī)、公平、公正。
專家咨詢和論證。在目前的政府采購法律體系中，很多采購環(huán)節(jié)都需要進(jìn)行專家論證，例如單一來源采購方式論證、進(jìn)口產(chǎn)品采購論證、公開招標(biāo)轉(zhuǎn)其他非招標(biāo)采購方式論證、采購需求論證、采購文件論證等。各類論證的內(nèi)容、側(cè)重點有所不同。比如：單一來源采購方式的論證主要圍繞采購的唯一性出具論證意見，從而論證項目是否適用單一來源采購方式；進(jìn)口產(chǎn)品論證則是圍繞采購進(jìn)口產(chǎn)品的必要性進(jìn)行論證；公開招標(biāo)轉(zhuǎn)競爭性談判論證，則需要對采購文件是否存在不合理條款進(jìn)行論證；采購文件論證則需要論證是否存在以不合理條件對供應(yīng)商實行差別或者岐視待遇、是否落實了國家的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展政策，幫助采購人熟悉和掌握相關(guān)政策法規(guī)。
關(guān)于這些方面對采購評審專家的規(guī)定，相關(guān)專業(yè)知識和要求都是采購人或代理機(jī)構(gòu)不十分清楚的，需要借助評審專家的力量來解決，但評審專家也只能憑著自己平時所積累的知識和經(jīng)驗來判斷。
參與采購項目評價。這是評審專家最主要的工作任務(wù)，即：采購人或者采購代理機(jī)構(gòu)從省級以上財政部門設(shè)立的政府采購評審專家?guī)熘校ㄟ^隨機(jī)方式抽取評審專家組成評標(biāo)委員會，評標(biāo)委員會按照招標(biāo)文件規(guī)定的評標(biāo)方法和標(biāo)準(zhǔn)，對資格性審查和符合性審查合格的投標(biāo)文件進(jìn)行商務(wù)和技術(shù)評估，綜合比較與評價，編寫評標(biāo)報告，向采購人或者代理機(jī)構(gòu)推薦中標(biāo)候選人。
由于法定職責(zé)義務(wù)不明，在評審活動中，專家僅靠品德標(biāo)準(zhǔn)來約束、引導(dǎo)自己，要達(dá)到科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)脑u審行為準(zhǔn)則缺乏內(nèi)生動力，存在以獲取勞務(wù)報酬為目的，對評審工作的責(zé)任心不夠，沒有履職盡責(zé)的現(xiàn)象。比如，有的專家對招標(biāo)文件不仔細(xì)研讀，根據(jù)投標(biāo)文件的精細(xì)程度、標(biāo)書厚薄、獲獎證明等主觀打分；有的評審專家為早點完成評審任務(wù)，不仔細(xì)審查投標(biāo)文件，不仔細(xì)辨別投標(biāo)文件中的證明材料、證書真?zhèn)巍㈩C發(fā)時限等，導(dǎo)致評審過程出錯而被投訴，影響采購項目進(jìn)程甚至中標(biāo)結(jié)果；還有的評審專家為了多收專家評審費，在評標(biāo)中故意拖延時間，導(dǎo)致評審超時，信息泄密，給采購項目帶來了不確定因素和風(fēng)險。
關(guān)于評審專家應(yīng)履行的權(quán)責(zé)義務(wù)內(nèi)容，目前沒有集中在一個法律法規(guī)中作出十分明確的規(guī)定，而是分散在幾個不同的法律法規(guī)中，并且不同的采購方式要求也不一致，需要評審專家去認(rèn)真學(xué)習(xí)和把握，綜合歸納出來。建議在有關(guān)制度中增設(shè)專章，將政府采購評審專家一般應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)、義務(wù)，以及禁止行為進(jìn)行集中、明確、系統(tǒng)的規(guī)定，并讓專家熟練掌握。
如何用好管好評審專家，以及規(guī)范評審專家的評審行為，已經(jīng)成為政府采購改革的重要課題。評審專家參與到政府采購評審環(huán)節(jié)中，既是制度安排，更是當(dāng)前深化政府采購制度改革的重要著力點。
政府采購評審專家體系龐雜，涉及行業(yè)多，來源眾多分類細(xì)，是不可控也不允許控制的人為因素，是政府采購活動的關(guān)鍵一環(huán)。健全政府采購行業(yè)自律機(jī)制，制定行業(yè)公約、規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)、職業(yè)道德準(zhǔn)則，加強(qiáng)行業(yè)自律管理，提高評審專家的職業(yè)操守和職業(yè)道德，促進(jìn)行業(yè)規(guī)范發(fā)展，勢在必行。
（作者系湖南省政府采購評審專家?guī)斐蓡T）
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