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政采促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展可在“發(fā)力點(diǎn)適當(dāng)靠前”上做文章
2022年04月22日 09:19 來源：中國(guó)政府采購(gòu)報(bào) 【打印】 
■ 姜愛華
中小企業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重要力量，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中舉足輕重。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)以及新冠肺炎疫情疊加的背景下，促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展，對(duì)于穩(wěn)就業(yè)、穩(wěn)增長(zhǎng)，尤為重要。政府采購(gòu)政策是支持中小企業(yè)發(fā)展的重要手段。根據(jù)去年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議精神，2022年“經(jīng)濟(jì)工作要穩(wěn)字當(dāng)頭、穩(wěn)中求進(jìn)，各地區(qū)各部門要擔(dān)負(fù)起穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)的責(zé)任，各方面要積極推出有利于經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的政策，政策發(fā)力適當(dāng)靠前”。筆者認(rèn)為，當(dāng)前政府采購(gòu)已經(jīng)推出了一系列有利于中小企業(yè)穩(wěn)定發(fā)展的政策，政策工具較為充分，關(guān)鍵是找準(zhǔn)政策著力點(diǎn)，完善政策實(shí)施，使政策落地、落實(shí)、增效，同時(shí)可以在“發(fā)力點(diǎn)適當(dāng)靠前”上做文章。
“政策工具箱”充足
我國(guó)自政府采購(gòu)制度建立之初，就非常重視政府采購(gòu)支持中小企業(yè)發(fā)展政策功能。2002年出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》（以下簡(jiǎn)稱《政府采購(gòu)法》）明確，政府采購(gòu)應(yīng)當(dāng)促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展。2009年發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的若干意見》提出，制定政府采購(gòu)扶持中小企業(yè)發(fā)展的具體辦法，提高采購(gòu)中小企業(yè)貨物、工程和服務(wù)的比例。2011年財(cái)政部發(fā)布了《關(guān)于開展政府采購(gòu)信用擔(dān)保試點(diǎn)工作的通知》，提到要將信用擔(dān)保作為政策工具引入政府采購(gòu)領(lǐng)域，由專業(yè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)為供應(yīng)商向采購(gòu)人、代理機(jī)構(gòu)、金融機(jī)構(gòu)提供保證，主要包括投標(biāo)擔(dān)保、履約擔(dān)保、融資擔(dān)保三種形式。同年年底，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《政府采購(gòu)促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展暫行辦法》，提出采用預(yù)算預(yù)留和價(jià)格扣除等支持中小企業(yè)發(fā)展的政府采購(gòu)措施。2015年《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例》將支持中小企業(yè)發(fā)展的措施細(xì)化為制定采購(gòu)需求標(biāo)準(zhǔn)、預(yù)留采購(gòu)份額、價(jià)格評(píng)審優(yōu)惠、優(yōu)先采購(gòu)等。2018年《深化政府采購(gòu)制度改革方案》也將支持中小企業(yè)發(fā)展作為深化政府采購(gòu)改革的重要內(nèi)容。2021年出臺(tái)的《政府采購(gòu)支持中小企業(yè)發(fā)展管理辦法》指出，采購(gòu)人在政府采購(gòu)活動(dòng)中應(yīng)當(dāng)通過加強(qiáng)采購(gòu)需求管理，落實(shí)預(yù)留采購(gòu)份額、價(jià)格評(píng)審優(yōu)惠、優(yōu)先采購(gòu)等措施，提高中小企業(yè)在政府采購(gòu)中的份額，支持中小企業(yè)發(fā)展，并提出，鼓勵(lì)各地區(qū)、各部門在政府采購(gòu)活動(dòng)中允許中小企業(yè)引入信用擔(dān)保手段，為中小企業(yè)在投標(biāo)（響應(yīng)）保證、履約保證等方面提供專業(yè)化服務(wù)，鼓勵(lì)中小企業(yè)依法合規(guī)通過政府采購(gòu)合同融資。綜上可見，政府采購(gòu)促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展始終在路上。
政府采購(gòu)促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的政策“工具箱”里的工具主要?dú)w納為兩類：第一類是貫穿政府采購(gòu)各環(huán)節(jié)的政策工具，需要通過加強(qiáng)政府采購(gòu)需求管理來實(shí)現(xiàn)。具體包括，在預(yù)算安排中預(yù)留份額，在評(píng)審環(huán)節(jié)落實(shí)價(jià)格優(yōu)惠以及優(yōu)先采購(gòu)，各地也在實(shí)踐中探索降低投標(biāo)（響應(yīng)）保證金、履約保證金比例，甚至有的地方還提出取消投標(biāo)（響應(yīng)）保證金或者履約保證金等措施。第二類是政府采購(gòu)與金融政策工具的配合，主要通過“政府采購(gòu)＋信用擔(dān)保”來實(shí)現(xiàn)。具體包括，在供應(yīng)商投標(biāo)（響應(yīng)）環(huán)節(jié)提供投標(biāo)（響應(yīng)）保證，在供應(yīng)商中標(biāo)成交環(huán)節(jié)提供履約保證，以及在履約環(huán)節(jié)鼓勵(lì)中小企業(yè)合同融資（融資擔(dān)保）等。
與信用擔(dān)保協(xié)同發(fā)力
相對(duì)而言，第一類政策工具執(zhí)行較好，特別是預(yù)留份額和價(jià)格優(yōu)惠執(zhí)行比較到位，這也使得自2011年以來中小企業(yè)采購(gòu)金額占全部政府采購(gòu)金額的比重每年基本穩(wěn)定在75%以上。而第二類政策工具在實(shí)施中仍然存在擔(dān)保機(jī)構(gòu)不愿意提供保證服務(wù)、審核程序復(fù)雜繁瑣、效率不高等問題。尤其是新冠肺炎疫情發(fā)生以來，中小企業(yè)發(fā)展“融資難、融資貴”的問題變得更為突出，更需要政府采購(gòu)與信用擔(dān)保等工具在協(xié)同配合上進(jìn)一步發(fā)力。
筆者認(rèn)為，政府采購(gòu)之所以能與信用擔(dān)保工具相配合，關(guān)鍵在于政府采購(gòu)有兩個(gè)顯著特點(diǎn)：一是政府采購(gòu)有良好的信譽(yù)，政府不會(huì)賴賬，是一種“金邊”交易；二是參與政府采購(gòu)活動(dòng)的供應(yīng)商通常是“實(shí)力派”，經(jīng)過嚴(yán)格程序篩選出來的中標(biāo)（成交）供應(yīng)商更讓人“信得過”。
如果一些采購(gòu)人不及時(shí)支付供應(yīng)商款項(xiàng)，或者政府采購(gòu)程序不能保證篩選出的供應(yīng)商是行業(yè)內(nèi)的佼佼者，信用擔(dān)保動(dòng)力就會(huì)不足。在實(shí)踐中，前述兩種情況時(shí)有發(fā)生，一些采購(gòu)人拖延支付政府采購(gòu)款項(xiàng)，一些政府采購(gòu)程序過多倚重價(jià)格，中標(biāo)（成交）供應(yīng)商實(shí)力并非最優(yōu)。基于此，擔(dān)保機(jī)構(gòu)、金融部門出于風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避考慮，不敢提供相應(yīng)的服務(wù)。
為此，2022年全國(guó)兩會(huì)期間，財(cái)政部在預(yù)算草案報(bào)告中特別談到，要“督促各部門、 事業(yè)單位等及時(shí)支付采購(gòu)賬款，防止拖欠”，并且提出，要“推進(jìn)修訂政府采購(gòu)法”。這為下一步政府采購(gòu)與信用擔(dān)保協(xié)同發(fā)力促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。
此外，要想更好地發(fā)揮政府采購(gòu)與信用擔(dān)保的協(xié)同作用，還需要財(cái)政部門和金融部門的密切配合，提高合同融資等政策工具的效率。目前，已有一些地方政府身體力行，例如，浙江省建了政府采購(gòu)合同融資平臺(tái)，出臺(tái)了相關(guān)的實(shí)施方案和配套措施，中小企業(yè)僅憑政府采購(gòu)合同就能向金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)融資、無擔(dān)保無抵押、線上辦理業(yè)務(wù)。這不僅提高了融資效率，而且融資利率也比同期同類企業(yè)流動(dòng)資金貸款利率低了20%以上。2021年，浙江全省新增政府采購(gòu)合同融資業(yè)務(wù)1042筆，新增政府采購(gòu)合同融資84億元，新增848家受惠中小企業(yè)，切切實(shí)實(shí)幫助了中小企業(yè)排憂解難。
政策發(fā)力點(diǎn)適當(dāng)靠前
從財(cái)政政策上看，政策發(fā)力點(diǎn)適當(dāng)靠前可以從“適度超前開展基礎(chǔ)設(shè)施投資”“實(shí)施新的減稅降費(fèi)政策”以及“加快支出進(jìn)度”等方面實(shí)現(xiàn)。就政府采購(gòu)促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展而言，筆者認(rèn)為，可以嘗試通過以下五種途徑來實(shí)現(xiàn)。
第一，采購(gòu)意向公開及早發(fā)布，并詳細(xì)列明中小企業(yè)的政策取向。財(cái)政部發(fā)布的《關(guān)于開展政府采購(gòu)意向公開工作的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》）規(guī)定，“采購(gòu)意向公開時(shí)間應(yīng)當(dāng)盡量提前，原則上不得晚于采購(gòu)活動(dòng)開始前30日公開采購(gòu)意向”。建議采購(gòu)人盡早公開采購(gòu)意向，一些預(yù)算單位在預(yù)算批復(fù)后便一次性公開采購(gòu)意向的做法值得提倡，這能夠讓中小企業(yè)提早做好充分準(zhǔn)備，增加勝出機(jī)會(huì)。該《通知》還指出，除了在中國(guó)政府采購(gòu)網(wǎng)或分網(wǎng)公開外，“主管預(yù)算單位可匯總本部門、本系統(tǒng)所屬預(yù)算單位的采購(gòu)意向集中公開”，這種做法也值得提倡，尤其是專攻某一領(lǐng)域的中小企業(yè)，集中獲取這些采購(gòu)意向信息，無疑為其增加了采購(gòu)便利度，節(jié)省了時(shí)間、降低了搜尋成本。目前，政府采購(gòu)意向公開的內(nèi)容主要包括采購(gòu)項(xiàng)目名稱、采購(gòu)需求概況、預(yù)算金額、預(yù)計(jì)采購(gòu)時(shí)間等，建議增加政府采購(gòu)政策功能的相關(guān)表述，比如，政府采購(gòu)項(xiàng)目是否專門面向中小企業(yè)，或者是否給予中小企業(yè)價(jià)格扣除優(yōu)惠，從而讓中小企業(yè)能夠更好地把握住這些“專屬機(jī)會(huì)”。
第二，將采購(gòu)計(jì)劃安排適當(dāng)提前。采購(gòu)人在采購(gòu)前需要制定采購(gòu)計(jì)劃，如果政府采購(gòu)計(jì)劃提前，采購(gòu)執(zhí)行相應(yīng)提前，就相當(dāng)于提前向市場(chǎng)注入了一筆資金。中小企業(yè)若能拿到這樣的訂單，不僅能緩解這些企業(yè)的資金壓力，還能通過政府采購(gòu)的“乘數(shù)效應(yīng)”，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)的數(shù)倍增長(zhǎng)。如果政府采購(gòu)中有相當(dāng)一部分項(xiàng)目可以提前進(jìn)行（比如提前半個(gè)月甚至1個(gè)月），政府采購(gòu)政策發(fā)力點(diǎn)也就會(huì)相應(yīng)靠前。
第三，將合同簽訂時(shí)間適當(dāng)提前。《政府采購(gòu)法》規(guī)定，采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)自中標(biāo)（成交）通知書發(fā)出之日起30日內(nèi)與中標(biāo)（成交）供應(yīng)商簽訂合同。這為政府采購(gòu)合同簽訂提供了較寬裕的時(shí)間彈性。建議壓縮此類彈性時(shí)間，即采購(gòu)人主動(dòng)縮短這一時(shí)間期限，盡可能在“30日”周期的前端簽訂合同，讓中小企業(yè)更早拿到訂單、及早拿到貨款、及早組織生產(chǎn)。
第四，縮短政府采購(gòu)合同融資（政采貸）的周期。目前，政府采購(gòu)合同融資的做法主要是，采購(gòu)人拿到政府采購(gòu)合同后開啟合同融資程序。建議整個(gè)程序開啟適當(dāng)提前，如允許中小企業(yè)憑中標(biāo)（成交）通知書向銀行提出貸款意向申請(qǐng)，提前進(jìn)入合同融資程序。這樣做可整體縮短合同融資周期，提高合同融資效率。當(dāng)然，為了防止出現(xiàn)部分企業(yè)獲得中標(biāo)（成交）通知書后仍然放棄簽訂合同的情況，最終貸款仍以政府采購(gòu)合同為依據(jù)。
第五，適當(dāng)加大合同首付款的比重。如前所述，中小企業(yè)及早拿到款項(xiàng)，就會(huì)幫助其緩解融資約束。目前，部分地方政府采購(gòu)合同首付款比例不高，建議在財(cái)力許可、風(fēng)險(xiǎn)可控的情況下，可以適當(dāng)提高這一比例，促使政府采購(gòu)政策發(fā)力點(diǎn)提前。（作者系中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院教授）
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