■ 何紅峰 張霽月

近年來，財(cái)政部積極推進(jìn)我國加入世界貿(mào)易組織《政府采購協(xié)議》（GPA）的準(zhǔn)備工作。去年，中國向世界貿(mào)易組織提交了第七份出價(jià)單。今年，中國向世界貿(mào)易組織又提交了《中國政府采購國情報(bào)告》（2020年更新版）。筆者認(rèn)為，我國在推進(jìn)加入GPA的同時(shí)，也應(yīng)重視將我國政府采購的相關(guān)規(guī)定與GPA接軌。

現(xiàn)行的政府采購法盡管規(guī)定采購人和供應(yīng)商之間的權(quán)利和義務(wù)，應(yīng)當(dāng)按照平等、自愿的原則以合同方式約定。但在實(shí)踐中，采購人處于相對(duì)主導(dǎo)和優(yōu)勢(shì)的地位,采購人及其代理機(jī)構(gòu)存在違規(guī)侵害處于弱勢(shì)一方供應(yīng)商的公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)的現(xiàn)象。因此，在我國加速加入GPA的背景下，對(duì)標(biāo)GPA，將行政裁決制度與政府采購制度有機(jī)結(jié)合起來，方能把握政府采購行政裁決的改革方向。

GPA中對(duì)供應(yīng)商權(quán)利救濟(jì)的規(guī)定

關(guān)于供應(yīng)商權(quán)利救濟(jì)的機(jī)構(gòu)，GPA規(guī)定各參加方將法院作為監(jiān)督和爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)，或?qū)ｉT設(shè)立獨(dú)立的、公正的爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)。GPA第十八條第四款規(guī)定，各成員國應(yīng)當(dāng)建立或者指定至少一個(gè)獨(dú)立于采購人的公正的行政或司法主管機(jī)關(guān)，接受并審查供應(yīng)商在采購中產(chǎn)生的質(zhì)疑。第十八條第六款規(guī)定，若爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)不是法院，則該爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)的決定還應(yīng)當(dāng)接受司法審查，或者應(yīng)當(dāng)具備相關(guān)程序保障審查機(jī)關(guān)的公開性與公正性。

關(guān)于供應(yīng)商權(quán)利救濟(jì)范圍，GPA要求各參加方為直接或者間接取得的利益正在喪失或者減損的供應(yīng)商提供保護(hù)。GPA第二十條第二款規(guī)定，供應(yīng)商認(rèn)為其根據(jù)政府采購協(xié)議直接或者間接取得的利益正在喪失或者減損，或者認(rèn)為采購人沒有履行協(xié)議內(nèi)容，對(duì)協(xié)議目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)造成阻礙的，都可以訴請(qǐng)爭(zhēng)端解決。

關(guān)于政府采購國內(nèi)審查程序，GPA要求參加方提供及時(shí)、有效、透明和非歧視的行政或司法程序，確保公正的受理供應(yīng)商的質(zhì)疑、投訴、申訴等。此外，GPA還設(shè)置了磋商制度，促進(jìn)采購雙方的溝通，化解雙方的誤解與糾紛。根據(jù)GPA第十九條、第二十條的規(guī)定，供應(yīng)商對(duì)于采購人做出的采購行為影響采購協(xié)議實(shí)施的或者對(duì)政府采購行為任何有異議的，采購人都應(yīng)本著友善考慮和給予充分機(jī)會(huì)的立場(chǎng)進(jìn)行磋商。

我國政府采購行政裁決制度中存在的問題

2018年12月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于健全行政裁決制度加強(qiáng)行政裁決工作的意見》，為健全行政裁決制度、加強(qiáng)行政裁決工作提供了重要指引。2019年7月，最高人民法院公布《最高人民法院關(guān)于建設(shè)一站式多元糾紛機(jī)制一站式訴訟服務(wù)中心的意見》，將行政裁決作為多元糾紛機(jī)制的重要方式，明確提出健全完善行政裁決救濟(jì)程序銜接機(jī)制。行政裁決是行政機(jī)關(guān)居中對(duì)糾紛進(jìn)行裁決的行為。行政裁決對(duì)接政府采購，就是在政府采購活動(dòng)中引入行政因素，由行政機(jī)關(guān)對(duì)政府采購爭(zhēng)議進(jìn)行審查，并作出具體的處理決定。行政裁決主體不是司法機(jī)關(guān)，處理糾紛的程序偏向行政性，又以第三者的身份居中裁決,可以保障其公正性。行政裁決具有效率高、成本低、專業(yè)性強(qiáng)、程序簡(jiǎn)便的特點(diǎn)，但我國行政裁決制度對(duì)接GPA規(guī)定，目前還存在著脫軌現(xiàn)象。其主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

第一，缺乏相對(duì)獨(dú)立的行政裁決機(jī)構(gòu)。我國政府采購行政裁決主體缺乏中立性，尚不滿足GPA要求。一方面，采購人作為處理供應(yīng)商質(zhì)疑的主體，缺乏公正性。采購人在處理供應(yīng)商質(zhì)疑時(shí)，天然會(huì)傾向于自身利益，進(jìn)而主導(dǎo)整個(gè)采購活動(dòng)，使得質(zhì)疑效果大打折扣。另一方面，各級(jí)政府財(cái)政部門作為受理投訴的主體，缺乏中立性。根據(jù)政府采購法第十三條的規(guī)定，政府采購監(jiān)督管理部門是各級(jí)人民政府財(cái)政部門。財(cái)政部門與多數(shù)采購單位同屬同級(jí)人民政府的行政機(jī)構(gòu)。兩者天然的“親近”關(guān)系使得政府采購監(jiān)督管理部門裁決的獨(dú)立性存疑。在實(shí)踐中，財(cái)政部門是政府采購政策的制定者，參與編制政府采購預(yù)算等。從嚴(yán)格意義上來講，政府采購監(jiān)督管理部門既是“運(yùn)動(dòng)員”，又是“裁判員”，這明顯與我國引入行政裁決制度的初衷相背離。

第二，前置性質(zhì)疑、投訴程序需要重新審視。我國政府采購法規(guī)定的救濟(jì)方式，彼此之間層層遞進(jìn)，拖延了救濟(jì)時(shí)間與效率。質(zhì)疑程序作為投訴的前置程序，是進(jìn)入投訴程序的必經(jīng)階段。供應(yīng)商只有在經(jīng)過投訴環(huán)節(jié)且對(duì)投訴不滿時(shí)，才可以啟動(dòng)行政復(fù)議或提起訴訟。這樣的程序一環(huán)套一環(huán)，不僅產(chǎn)生了不必要的行政成本，還會(huì)給供應(yīng)商帶來訴累。供應(yīng)商需要經(jīng)過層層環(huán)節(jié)，才可以主張、救濟(jì)自己的權(quán)利。在這一過程中往往耗時(shí)耗力，供應(yīng)商為了減輕自身的采購成本，會(huì)產(chǎn)生厭訴心理，消極主張自己的權(quán)利。眾所周知，低效并不是公正的內(nèi)在之意，時(shí)間冗長會(huì)降低公正的效果。

第三，行政裁決的救濟(jì)范圍過窄。救濟(jì)范圍影響著采購當(dāng)事人主體資格的確定。政府采購法規(guī)定的五種救濟(jì)方式，其范圍是層層縮小的。即詢問的范圍是任何政府采購活動(dòng)，質(zhì)疑的范圍卻直接縮小為采購文件、采購過程和中標(biāo)、成交結(jié)果，投訴范圍更是直接建立在詢問、質(zhì)疑的基礎(chǔ)上。除此之外，我國對(duì)供應(yīng)商資格還有著限制條件，即只有在已經(jīng)參與的程序或采購環(huán)節(jié)中受到實(shí)質(zhì)損害的供應(yīng)商，才有權(quán)得到救濟(jì)。可以說，政府采購法從橫向與縱向兩個(gè)角度限制了救濟(jì)的主體資格。縱向上，未參加采購環(huán)節(jié)但對(duì)采購活動(dòng)有利害關(guān)系的供應(yīng)商，被排除在行政裁決之外；橫向上，供應(yīng)商對(duì)可能會(huì)受到的損害，無法得到超前救濟(jì)。

我國政府采購行政裁決改革方向

針對(duì)上述問題，筆者提出三項(xiàng)建議，以期為我國政府采購行政裁決提供可參考的改革路徑。

首先，設(shè)置相對(duì)獨(dú)立的爭(zhēng)議處理機(jī)構(gòu)。各級(jí)財(cái)政部門因與采購人具有天然的“親近”關(guān)系，而無法滿足GPA的獨(dú)立性要求。GPA要求設(shè)立專門受理爭(zhēng)端的機(jī)構(gòu)：一是法院等司法機(jī)關(guān)；二是與采購機(jī)關(guān)無關(guān)的、獨(dú)立的、公正的行政機(jī)關(guān)。在美國，國家設(shè)立合同爭(zhēng)議委員會(huì)、會(huì)計(jì)總署與聯(lián)邦索賠法院，來解決處理政府采購爭(zhēng)議。其中，合同爭(zhēng)議委員類似法院，具有較強(qiáng)的獨(dú)立性，其所作出的處理決定具有拘束力、確定力，難以改變或撤銷。會(huì)計(jì)總署的處理具有階段性，只受理合同執(zhí)行前所產(chǎn)生的爭(zhēng)議。聯(lián)邦索賠法院具有較高的獨(dú)立性，供應(yīng)商向法院起訴的，無須承擔(dān)案件的舉證責(zé)任。德國設(shè)置了兩種類型的爭(zhēng)端處理機(jī)構(gòu)，即政府采購審查辦公室與經(jīng)濟(jì)部卡特爾局采購?fù)ァ?/span>

結(jié)合我國國情，行政裁決的裁判主體應(yīng)設(shè)成專門的、專業(yè)的、專職的行政機(jī)關(guān)。政府采購法立法要求，采購機(jī)構(gòu)與監(jiān)督部門不得有隸屬關(guān)系。有學(xué)者建議在財(cái)政部門內(nèi)部設(shè)置獨(dú)立的采購監(jiān)管機(jī)構(gòu)，例如設(shè)立政府采購辦公室等內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，來減少行政成本，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)。但是內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)屬于行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部機(jī)關(guān)，仍然會(huì)有千絲萬縷的聯(lián)系，相對(duì)獨(dú)立會(huì)演化為不獨(dú)立、甚至是附屬品。因此，我國應(yīng)設(shè)立專門的爭(zhēng)議解決機(jī)構(gòu)，由立法授權(quán)賦予其職能，并且設(shè)立相關(guān)程序保障其公開性與公正性。

其次，擴(kuò)大行政裁決的救濟(jì)范圍。GPA第二十條第二款規(guī)定，間接利益受到損失的供應(yīng)商，也可以尋求救濟(jì)。然而我國并未將間接收益受到侵害的主體納入法律的保護(hù)。例如政府采購法第十一條規(guī)定：“提出質(zhì)疑的供應(yīng)商應(yīng)當(dāng)是參與所質(zhì)疑項(xiàng)目采購活動(dòng)的供應(yīng)商。潛在供應(yīng)商已依法獲取其可質(zhì)疑的采購文件的，可以對(duì)該文件提出質(zhì)疑。”如，在某研究所修繕購置實(shí)驗(yàn)儀器采購項(xiàng)目舉報(bào)案中，潛在供應(yīng)商只購買采購文件但未參加采購活動(dòng)的，與采購過程、中標(biāo)或成交結(jié)果不具有利害關(guān)系的，不得對(duì)采購過程，中標(biāo)或成交結(jié)果進(jìn)行質(zhì)疑投訴。因此，為了與GPA更好地銜接，我國也應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大救濟(jì)主體范圍，把有或者可能有利害關(guān)系的供應(yīng)商納入保護(hù)范圍內(nèi)，約束采購人不斷擴(kuò)張的權(quán)力。

最后，建立行政裁決的科學(xué)機(jī)制。GPA規(guī)定了磋商程序，而我國行政裁決之前卻未設(shè)立磋商程序。其實(shí)在政府采購過程中，有些爭(zhēng)議可能通過磋商程序就可以得到解決，無須進(jìn)通過行政救濟(jì)。在行政裁決程序啟動(dòng)之前，應(yīng)當(dāng)設(shè)置緩沖地帶，為當(dāng)事人提供一個(gè)可以磋商協(xié)商的環(huán)境，化解各方的異議。若無法達(dá)成一致的，再引入第三方裁決，這會(huì)極大地減少裁決成本。磋商是采購雙方當(dāng)事人以平等的身份進(jìn)行協(xié)商，打破雙方地位不平衡的狀態(tài)，為采購雙方當(dāng)事人提供平等的對(duì)話。政府采購主體通過磋商環(huán)節(jié)，不斷地談判、協(xié)商、交換意見，有利于雙方溝通、減少糾紛。

（作者單位：南開大學(xué)）