■ 夏玲

    世界銀行（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“世行”）每年通過(guò)投資項(xiàng)目貸款（Investment Project Financing，IPF）在130多個(gè)國(guó)家實(shí)施總價(jià)值約150億美元的業(yè)務(wù)采購(gòu)（Operations Procurement）。因其規(guī)模巨大、實(shí)施環(huán)境復(fù)雜，世行業(yè)務(wù)采購(gòu)歷來(lái)受到各界廣泛關(guān)注，其采購(gòu)制度是其他國(guó)際組織和各國(guó)構(gòu)建采購(gòu)體系的主要參考制度之一。  　　　

　　一、世行采購(gòu)體系改革概述 　

　　為了加強(qiáng)對(duì)IPF資金的使用管理，適應(yīng)全球范圍內(nèi)新技術(shù)發(fā)展、采購(gòu)模式創(chuàng)新等形勢(shì)變化，世行于2016年7月發(fā)布了新采購(gòu)體系（New Procurement Framework）。在此之后批準(zhǔn)的IPF項(xiàng)目按照新采購(gòu)體系執(zhí)行，不再執(zhí)行原《貨物、工程和非咨詢(xún)服務(wù)采購(gòu)指南》與《咨詢(xún)顧問(wèn)選聘指南》。   　　　　

　　新采購(gòu)體系由50多個(gè)文件組成。文件層級(jí)和效力由高到低的順序?yàn)椋?/span>采購(gòu)政策——采購(gòu)規(guī)則/采購(gòu)指令——采購(gòu)程序——采購(gòu)指導(dǎo)文件。其中，由世行董事會(huì)通過(guò)的《IPF和其他業(yè)務(wù)采購(gòu)政策》具有最高效力，其他采購(gòu)制度文件均以此為依據(jù)。這些文件包括： 　　　

　　1.《IPF和其他業(yè)務(wù)采購(gòu)政策》； 　　

　　2.《IPF借款人采購(gòu)規(guī)則》； 　　　　

　　3.《IPF和其他業(yè)務(wù)采購(gòu)指令》； 　　

　　4.《IPF和其他業(yè)務(wù)采購(gòu)程序》； 　　　　

　　5.涉及采購(gòu)策略、可持續(xù)采購(gòu)、評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)、采購(gòu)?fù)对V、合同管理等事項(xiàng)的20多個(gè)《采購(gòu)指導(dǎo)文件》； 　　

　　6.采購(gòu)策略、采購(gòu)計(jì)劃、采購(gòu)公告、表達(dá)興趣函等文件模板； 　　

　　7.用于貨物、工程、咨詢(xún)服務(wù)和非咨詢(xún)服務(wù)的通用標(biāo)準(zhǔn)采購(gòu)文件，以及醫(yī)療衛(wèi)生、教育、成套設(shè)備、管理服務(wù)、信息系統(tǒng)等專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域的標(biāo)準(zhǔn)采購(gòu)文件。 　　

　　二、新采購(gòu)體系確立的核心采購(gòu)原則 　　

　　在原采購(gòu)指南確立的經(jīng)濟(jì)和效率、機(jī)會(huì)平等、促進(jìn)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)、透明等4項(xiàng)原則的基礎(chǔ)上，世行新采購(gòu)體系修訂并擴(kuò)展了業(yè)務(wù)采購(gòu)應(yīng)當(dāng)遵循的7項(xiàng)核心原則。 　

　　（一）物有所值。 　

　　有效、高效和經(jīng)濟(jì)地使用資源，評(píng)估成本、效益和非價(jià)格屬性，必要時(shí)考慮生命周期成本。單一的價(jià)格因素并不一定代表物有所值。 　　

　　（二）經(jīng)濟(jì)。 　

　　支持實(shí)現(xiàn)上述物有所值目標(biāo)，將經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、社會(huì)及可持續(xù)等因素納入采購(gòu)過(guò)程統(tǒng)籌考慮。 　　　　

　　（三）誠(chéng)信。 　　

　　資金、資源、資產(chǎn)和權(quán)力的使用符合既定目標(biāo)，采購(gòu)各方及其工作人員遵守最高道德標(biāo)準(zhǔn)，避免欺詐和腐敗。 　　

　　（四）適合用途。 　　

　　充分考慮采購(gòu)的背景、風(fēng)險(xiǎn)、金額和復(fù)雜性，采用可以實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目目標(biāo)和預(yù)期成果的最佳安排。 　　

　　（五）效率。 　　

　　采購(gòu)活動(dòng)的金額和風(fēng)險(xiǎn)相匹配，充分考慮執(zhí)行時(shí)間，避免拖延。 　　

　　（六）透明。 　　

　　采購(gòu)文件和采購(gòu)信息適當(dāng)披露，對(duì)采購(gòu)活動(dòng)進(jìn)行適當(dāng)審查。所有感興趣的相關(guān)方都能可持續(xù)地、及時(shí)地，以合理費(fèi)用或免費(fèi)獲得采購(gòu)信息，發(fā)布關(guān)于采購(gòu)活動(dòng)的報(bào)告，采購(gòu)合同中合理使用保密條款。 　　

　　（七）公平。 　　

　　所有合格供應(yīng)商享有平等機(jī)會(huì)和平等待遇，采購(gòu)人與供應(yīng)商之間平等分配權(quán)利義務(wù)，建立處理投訴并提供追索權(quán)的可靠機(jī)制。 　　

　　三、新采購(gòu)體系的重點(diǎn)舉措  　　

　　為了更好地實(shí)現(xiàn)IPF項(xiàng)目的既定目標(biāo)，幫助企業(yè)獲得合同，新采購(gòu)體系采取了以下創(chuàng)新舉措： 　　

　　（一）重視采購(gòu)策略分析。 　　

　　每個(gè)IPF項(xiàng)目都制定項(xiàng)目采購(gòu)策略（Project Procurement Strategy for Development, PPSD），其復(fù)雜程度因項(xiàng)目金額大小而異。PPSD分析項(xiàng)目需求，評(píng)估項(xiàng)目運(yùn)行環(huán)境、機(jī)構(gòu)執(zhí)行能力、市場(chǎng)供應(yīng)能力、項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)等因素，確定風(fēng)險(xiǎn)管理措施和合同管理計(jì)劃，作出最佳采購(gòu)安排。PPSD為選擇采購(gòu)方式和作出采購(gòu)決定提供了依據(jù)。  　

　 （二）競(jìng)爭(zhēng)方式多元化。 　　

　　國(guó)際公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)仍是世行推薦的采購(gòu)方式，但一個(gè)項(xiàng)目所遵循的程序最終取決于該項(xiàng)目的具體情況。采購(gòu)人可根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際進(jìn)行“選擇方法+市場(chǎng)方式+合同類(lèi)型”組合，形成具有該項(xiàng)目特色的“定制化”方案，以最大限度實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目目標(biāo)和物有所值。例如，對(duì)于貨物、工程和非咨詢(xún)服務(wù)，新采購(gòu)體系規(guī)定了征詢(xún)建議書(shū)、征詢(xún)投標(biāo)書(shū)、詢(xún)價(jià)、直接選擇等4種選擇方法，公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)、有限競(jìng)爭(zhēng)等12種市場(chǎng)方式，以及總包干合同、績(jī)效合同等7種合同類(lèi)型。根據(jù)項(xiàng)目的性質(zhì)和復(fù)雜程度，還提供了商業(yè)慣例、電子逆向拍賣(mài)等9種特殊安排供采購(gòu)人選擇。 　

　　（三）完善投訴處理機(jī)制。 　

　　新采購(gòu)體系完善了投訴管理程序，在發(fā)出合同授予意向通知書(shū)后設(shè)置停頓期。在此期間，未獲得合同的供應(yīng)商可以要求采購(gòu)人提供情況說(shuō)明，并決定是否提起投訴。停頓期內(nèi)不得授予合同；若在此期間收到投訴，則在投訴解決之前不得授予合同。 　　

　　（四）實(shí)施全過(guò)程監(jiān)控。 　

　　一是對(duì)于高價(jià)值、高風(fēng)險(xiǎn)的采購(gòu)項(xiàng)目實(shí)施基于風(fēng)險(xiǎn)的事前或事后審查制度。二是開(kāi)發(fā)“采購(gòu)信息追蹤系統(tǒng)”（Systematic Tracking of Exchanges in Procurement, STEP）對(duì)采購(gòu)活動(dòng)實(shí)施全程跟蹤，界定采購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)，獲取采購(gòu)信息，監(jiān)控、報(bào)告采購(gòu)流程。STEP對(duì)于及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決問(wèn)題具有十分重要的作用。三是強(qiáng)化合同管理。設(shè)定關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)（Key Performance Indicators, KPI）確保雙方切實(shí)履行合同、管理合同風(fēng)險(xiǎn)。合同完成后，還要對(duì)合同履行情況進(jìn)行績(jī)效評(píng)估。 　　

　　（五）重視采購(gòu)能力建設(shè)。 　

　　為了促進(jìn)借款國(guó)采購(gòu)體系建設(shè)，提高采購(gòu)相關(guān)方的專(zhuān)業(yè)能力，新采購(gòu)體系采取了以下措施：一是實(shí)行“替代采購(gòu)安排”(Alternative Procurement Arrangements)，對(duì)于符合相關(guān)規(guī)定的項(xiàng)目，若其本國(guó)采購(gòu)體系通過(guò)世行評(píng)估，借款國(guó)可以執(zhí)行本國(guó)采購(gòu)制度；二是面向借款國(guó)和企業(yè)分別制定通俗易懂的指導(dǎo)文件，制定標(biāo)準(zhǔn)采購(gòu)文件和模板，方便采購(gòu)人和企業(yè)使用；三是“手把手提供支持”（Hands-on Expanded Implementation Support），必要時(shí)，世行采購(gòu)專(zhuān)家向采購(gòu)人提供直接幫助，包括起草采購(gòu)文件、分析供應(yīng)商響應(yīng)文件、觀察談判過(guò)程等；四是開(kāi)發(fā)電子學(xué)習(xí)系統(tǒng)（E-Learning），采購(gòu)專(zhuān)家從業(yè)前必須完成相應(yīng)課程、通過(guò)測(cè)試，打印系統(tǒng)自動(dòng)生成的證書(shū)。 　

　　四、對(duì)我國(guó)政府采購(gòu)制度改革的啟示 　 　

　　世行采購(gòu)體系改革處于國(guó)際公共采購(gòu)制度改革前沿，反映了更加關(guān)注物有所值、更加注重采購(gòu)結(jié)果、更加尊重采購(gòu)項(xiàng)目個(gè)性化需求的發(fā)展趨勢(shì)，對(duì)我國(guó)政府采購(gòu)制度改革具有重要借鑒意義。 　

　　（一）從法律高度確定“物有所值”和“結(jié)果導(dǎo)向”原則。 　

　　我國(guó)《政府采購(gòu)法》確定的原則為公開(kāi)、公平、公正和誠(chéng)實(shí)信用，更多地關(guān)注節(jié)約資金和反腐倡廉，在實(shí)際執(zhí)行中對(duì)采購(gòu)結(jié)果和非價(jià)格因素的重視不夠，有必要在法律層面引入物有所值和結(jié)果導(dǎo)向原則。 　

　　（二）推進(jìn)采購(gòu)方式由“制式化”向“定制化”轉(zhuǎn)變。 　

　　《政府采購(gòu)法》關(guān)于采購(gòu)方式的規(guī)定側(cè)重于強(qiáng)調(diào)公平待遇和公開(kāi)透明，在利用政府采購(gòu)政策扶持特定產(chǎn)業(yè)、特定群體，以及逐步培育市場(chǎng)主體時(shí)往往不夠靈活，對(duì)因服務(wù)對(duì)象、采購(gòu)時(shí)間和項(xiàng)目地點(diǎn)等不同而產(chǎn)生的個(gè)性化需求也難以做出適應(yīng)性調(diào)整。建議逐步改變目前“放之四海皆準(zhǔn)”的“制式化”采購(gòu)方式和程序安排，探索因時(shí)、因地、因項(xiàng)目而異的“定制化”采購(gòu)方式，提高采購(gòu)結(jié)果滿(mǎn)意度。 

　　（三）探索建立采購(gòu)策略分析論證制度。 　

　　在推進(jìn)采購(gòu)方式靈活化的同時(shí)，采購(gòu)機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)對(duì)采購(gòu)需求、項(xiàng)目運(yùn)行環(huán)境、市場(chǎng)供應(yīng)能力、機(jī)構(gòu)能力和人員素質(zhì)等的分析論證，綜合考慮國(guó)家的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展政策目標(biāo)，作出相對(duì)最優(yōu)的采購(gòu)安排，并確保其安排具有充分、合理的理由。 　

　　（四）實(shí)施以風(fēng)險(xiǎn)控制為核心的全程監(jiān)控管理。 

　　采購(gòu)周期、異常高價(jià)/低價(jià)、履約以及廉政等風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng)貫穿于采購(gòu)活動(dòng)和合同執(zhí)行的全過(guò)程。目前我國(guó)政府采購(gòu)全程風(fēng)險(xiǎn)防控和處置機(jī)制還不完善，采購(gòu)活動(dòng)中一旦發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng)，將直接影響政府預(yù)算執(zhí)行和公共職能的履行。應(yīng)強(qiáng)化采購(gòu)活動(dòng)過(guò)程控制和合同履約管理，及時(shí)識(shí)別和處置風(fēng)險(xiǎn)，提高財(cái)政資金使用效率和效益。 　

　　（五）從職業(yè)化視角提升專(zhuān)業(yè)水平。 　

　　采購(gòu)人員職業(yè)化是國(guó)際趨勢(shì)，世行、經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）聯(lián)合開(kāi)發(fā)的《采購(gòu)系統(tǒng)評(píng)估方法》（Methodology for assessing procurement systems, MAPS）將“國(guó)家把采購(gòu)視為一項(xiàng)職業(yè)”、“實(shí)施資格和專(zhuān)業(yè)證書(shū)管理”等作為衡量國(guó)家采購(gòu)體系的重要評(píng)分指標(biāo)。在我國(guó)深入推進(jìn)“放管服”改革的背景下，為了切實(shí)提高政府采購(gòu)從業(yè)人員專(zhuān)業(yè)素質(zhì)，可以借鑒世行電子學(xué)習(xí)系統(tǒng)的做法，國(guó)家統(tǒng)一開(kāi)發(fā)、免費(fèi)提供面向各類(lèi)采購(gòu)主體的電子學(xué)習(xí)課程，要求相關(guān)人員從事政府采購(gòu)業(yè)務(wù)之前應(yīng)當(dāng)完成學(xué)習(xí)、通過(guò)測(cè)試，并將此作為單位內(nèi)控要求進(jìn)行考核評(píng)估。（資料來(lái)源：世行官方網(wǎng)站和世行采購(gòu)應(yīng)用程序） 

　　（作者單位系財(cái)政部國(guó)庫(kù)司（政府采購(gòu)管理辦公室）