財政部副部長 劉昆

    一、 充分認識政府采購工作面臨的新形勢 

　　2013年全國政府采購工作會議以來,政府采購制度改革圍繞“推動政府采購管理從程序導向型向結果導向型的重大變革”的思路,不斷向縱深推進,取得顯著成效。采購規模不斷增加,2014年全國采購規模達到1.7萬億元,占全國財政支出和GDP的比重分別為11.4%和2.7%;采購結構不斷優化,政府購買服務有序推進,2014年服務采購實現1934億元,連續四年保持25%以上增長;法規體系不斷健全,政府采購法實施條例頒布實施,政府采購法制建設邁出重要一步,競爭性磋商采購方式、PPP項目采購等適應改革需要的有關管理制度相繼出臺;政策功能不斷顯現,強制和優先采購節能環保產品、支持中小企業等政策不斷完善,政府采購支持信息安全、監獄企業發展等工作取得新進展;改革創新不斷推進,批量集中采購成效明顯,公務機票管理改革取得積極進展;監督檢查不斷加強,在取消代理機構資格認定行政許可的同時,全國聯動的專項檢查等事后監管有力推進;開放談判不斷深入,向世貿組織提交了加入《政府采購協定》(以下簡稱“GPA”)第6份出價,出價水平已與參加方大體相當。自貿區、投資協定等多邊、雙邊政府采購談判穩步推進。 

　　同時,我們必須看到,隨著我國經濟發展進入新常態,貫徹黨的十八大、十八屆三中、四中、五中全會精神,落實中央“四個全面”戰略布局和“十三五”發展規劃建議,加快新一輪財稅體制改革,政府采購工作面臨的形勢繼續發生深刻變化,提出了許多新的要求。 

　　(一)政府和市場關系的新定位對政府采購執行和管理提出新的要求。從黨的十四大以來的20多年間,對政府和市場關系的定位,一直在按照建立和完善社會主義市場經濟體制的方向深化。黨的十八屆三中全會提出,使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。政府采購一頭連著政府,一頭連著市場,必須按照這種定位,認清主攻方向、找準工作的著力點。第一,完善政府采購交易規則的要求更加突出。在政府采購工作中發揮好市場決定性作用,必須按照加快完善市場體系的要求,堅持公平公正公開的市場競爭原則,著力完善采購活動中的公平交易規則,推動形成統一開放、競爭有序的政府采購市場體系。第二,政府采購的領域范圍更加拓展。政府購買服務、政府和社會資本合作即PPP等相關改革,實際上都是將原本由政府直接提供的公共服務,轉為向社會力量購買或合作提供。這既形成了政府采購面擴量增的新格局,也要求政府采購積極探索與之相適應的管理制度和執行機制,進一步提高執行和監管的專業化水平,保障采購過程順暢高效和公共服務有效提供。第三,強化政府采購市場監管的要求更加緊迫。更好發揮政府作用,要求政府在經濟活動中,不是要當“運動員”上場比賽,而是要制訂和落實好比賽規則,當好“裁判員”,維護好公平公正的市場秩序。財政部門作為政府采購監管部門,要適應簡政放權放管結合的要求,在構建規范透明、公平競爭、監督到位、嚴格問責的工作機制方面下更大功夫,在治理政府采購領域“天價采購”“豪華采購”“黑心采購”等亂象方面拿出更加有效的措施。 

　　(二)深入推進依法行政的新任務對政府采購法治化建設提出新的要求。黨的十八屆四中全會對全面推進依法治國做出戰略部署,明確了深入推進依法行政、加快建設法治政府等重大任務。政府采購作為公共財政管理的重要內容,必須圍繞貫徹落實四中全會《決定》,全面推進法治化建設。第一,完善政府采購法規體系的任務更加艱巨。只有完善硬的制度約束,才能做到有法可依、有章可循。政府采購法實施條例的頒布實施,銜接了上位法和部門規章,健全了基本法律法規框架,但還有大量的清理修訂和細化完善工作需要完成。同時,制度建設的科學化、精細化要求也進一步提升,需要落實公開征求意見、合法性審查等程序要求,增強制度的針對性和實效性。第二,加強采購活動中權力制約的要求更加明確。缺少約束的權力更容易被濫用和失控。這就要求我們貫徹落實四中全會加強政府采購內控建設的有關要求,大力推進分事行權、分崗設權、分級授權,將過度集中的權力科學分解到多個崗位、多個層級,定期輪崗,強化內部流程控制,看住采購中亂伸的“權力之手”。同時,要適應建立全面規范、公開透明現代預算制度的要求,建立健全政府采購全過程信息公開機制,進一步提高政府采購的透明度和公信力。第三,提高采購行政執法能力的要求更加迫切。在國家法治化水平不斷提升、市場主體維權意識不斷增強的大背景下,政府采購各類信訪、舉報、投訴、行政復議和行政訴訟案件數量持續上升、情況日益復雜、處理難度越來越大,要求我們進一步強化依法行政意識,不斷提高政府采購行政執法水平和能力,切實防范行政執法活動中的法律風險。 

　　(三)“十三五”發展的新理念對政府采購政策功能提出新的要求。“十三五”規劃建議強調,實現“十三五”時期發展目標,破解發展難題,厚植發展優勢,必須牢固樹立創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念。政府采購是實現國家經濟社會發展目標的重要調控工具,要主動貫徹、落實這些新的理念,不斷提升工作層次。第一,政策支持領域要有新突破。目前,我國的政府采購政策主要針對經濟發展和產業目標。落實五大發展理念,既要注重支持產業發展和經濟結構調整,也要更加關注和改善民生,并加強與政府職能轉變、推進事業單位和行業協會改革等政策措施的銜接配套。第二,政策支持手段要有新調整。從國際情況看,西方發達國家在采購政策的設計上,既有優先采購、價格評審優惠等評審手段的運用,也有技術服務安全標準、預留份額、非招標采購方式等非評審手段的運用,且后者的運用更加廣泛。但由于我國的采購管理更注重程序的限定,在政策手段上也側重于評審手段的運用,需要進一步加強采購需求管理和相關標準的制定工作。第三,政策執行要有新機制。我國現行的采購政策主要通過明確的管理規定,對采購活動進行制度約束,但對采購人和采購代理機構落實采購政策的主觀能動性激勵不夠,需要在執行好強制性規定的同時,加強宣傳引導,把政府采購的政策理念轉化為采購人的自覺行動,在具體項目中創造性地抓好落實。 

　　(四)構建開放型經濟新體制對政府采購工作提出新的要求。黨中央、國務院在今年發布的《關于構建開放型經濟新體制的若干意見》中明確提出,要推動我國加入GPA談判,加快自由貿易區的政府采購議題談判。政府采購市場開放可以拓展國際經濟合作新空間,為我國企業“走出去”開辟新渠道,也有利于優化我國對外開放區域布局,促進實施“一帶一路”戰略,增強我國在全球經濟體系規則和標準制定中的話語權。政府采購已經成為國家構建開放型經濟新體制的重要組成部分,這就要求我們樹立大局觀,以國際視野和開放性的思維開展政府采購工作。第一,在談判上要著力于推動。加入GPA和自貿區政府采購議題談判是政府采購市場開放談判的主要領域,要統籌把握,穩中求進,重點是加快我國加入GPA談判進程。我國出價談判離終點只剩下“最后一公里”,所有的難題均集中在這個區域。我們需攻堅克難,盡快與參加方達成互利共贏的談判結果,爭取早日加入GPA。第二,在改革上要著眼于配套。市場開放是政府采購工作從國內管理向國際貿易領域的延伸,需要按照“以改革促開放、以開放促改革”的要求,統籌開展政府采購改革工作。 

　　二、 準確把握政府采購管理改革與發展的總體思路 

　　根據上述形勢和要求,今后一段時期政府采購管理改革與發展的總體思路是:深入貫徹黨的十八大、十八屆三中、四中、五中全會精神,圍繞落實“四個全面”戰略布局,遵循建立現代財政制度要求,進一步深化政府采購制度改革,努力構建有利于結果導向的政府采購法律制度、政策體系、執行機制、監管模式,進一步推動政府采購管理從程序導向型向結果導向型的重大變革,進一步推進市場開放談判,在加入GPA的道路上邁出新的步伐。 

　　為確保政府采購管理改革與發展的總體思路順利落實,要重點把握好以下幾個方面的工作要求: 

　　(一)更加注重完善采購管理鏈條,加快完善政府采購法律制度體系。以政府采購法及其實施條例為核心的政府采購法律制度體系,是政府采購制度改革的基礎。政府采購制度建設的核心任務是,圍繞政府采購法實施條例,完善操作層面的制度,落實條例強化采購需求管理、加強履約驗收等創新舉措,盡快形成有利于公平競爭、規范管理和結果導向的制度體系。一是加強采購需求管理?？茖W合理的采購需求既是采購活動的起點,也是保證采購結果滿意度的前提。要研究制定相關管理辦法,落實采購人的需求責任,引導采購人加強需求管理,進一步強化“先確定需求后競爭報價”的公平交易規則,推動實現“物有所值”的采購目標。二是加強采購結果管理。建立采購履約驗收和結果評價機制,是實現采購閉環管理的重要步驟。要進一步完善采購結果管理的制度建設,規范采購履約驗收行為,加強采購評價結果的利用,對采購預算、采購需求及采購評審形成有效反饋,為政府采購信用體系建設提供支撐。三是突出問題導向。根據改革實踐需要,加快制定電子采購、涉密采購、代理機構管理、監督檢查等急需的管理制度,研究完善政府購買服務、PPP采購等相關制度,加強針對性、指導性和可操作性,更好地解決實踐中出現的問題。 

　　(二)更加注重政策實施效果,大力完善政府采購政策體系。政府采購對特定對象的扶持,是為了實現一定的經濟社會發展目標,以及更高層次的社會公平正義,為此犧牲局部公平是實現采購物有所值目標的題中應有之意,也是國際通行的做法。面對新常態下速度變化、結構優化、動力轉換三大特點,按照“十三五”規劃建議提出的五大發展理念,需要進一步研究政府采購層面的落實政策,增強針對性,精準發力,定向調控。一是進一步明確政策支持重點。統籌經濟社會和改革發展目標,完善政策頂層設計。著力健全優先使用創新產品、綠色產品的政府采購政策,進一步推動政府采購產業扶持政策在“雙創”、科技創新、綠色低碳發展等領域發揮更大作用。制定政府采購支持云計算、大數據、“互聯網+”及信息安全等相關政策,促進新技術、新產業、新業態蓬勃發展。針對保障和改善民生、擴大就業、促進殘疾人就業、扶持少數民族企業等領域,研究完善政府采購政策措施。完善政府購買服務采購支持政策,培育和發展社會組織,推動事業單位和行業商會協會相關改革。二是進一步豐富政策支持手段。創新調控手段及政策工具,增強政策實效性,使采購政策可執行、可預期、可評價。將采購政策支持措施的著力點從評審環節向采購需求制定、采購方式選擇等前端延伸,加大采購需求標準、非招標采購方式等政策手段的應用。三是進一步強化政策管理。明確和落實采購單位主體責任,增強采購單位執行采購政策的自覺性和主動性。加大政策實施檢查與考核力度,注意利用內控機制、信息系統控制、大數據分析等手段,推動各項采購政策落到實處,促進政策的紅包轉化為發展的紅利。 

　　(三)更加注重采購績效,持續完善政府采購執行機制。物有所值的本質是質量、價格、效率的平衡統一。建立規范、高效、透明的采購執行機制,是保證采購結果物有所值的必然要求。以內控制度建設和信息公開為抓手,推動采購活動更加規范高效透明。建立健全政府采購內控管理機制,對政府采購活動中的風險事項進行事前防范、事中控制和事后監督,推進政府采購優化流程、規范操作、高效執行。加強政府采購信息管理,落實好采購項目預算公開、采購文件公開、合同公開、政府采購預算安排及執行總體情況公開等新的信息公開要求,推動采購活動的全流程公開,以公開促規范,為政府采購工作釋疑增信。堅持抓大放小和成本效益原則,加強專業化和信息化,提高采購活動績效。強化有利于提高效率的制度保障,清理規范政府采購的限額標準和公開招標數額標準,現行標準過低的要適當提高。正確處理集中與分散的關系,統籌考慮采購規模、采購項目特點和采購代理機構發展現狀等因素,合理確定集中采購目錄。指導采購人加強采購活動的計劃性,及時做好采購需求等準備工作,保證采購活動執行順暢。推動代理機構走專業化的發展道路,強化需求代理、合同擬定等專業能力,以專業化提升采購績效。在政府采購活動中落實“互聯網+”行動計劃,增強信息化手段在政府采購活動中的應用,積極推行電子化采購,大力發展政府采購電子賣場。 

　　(四)更加注重放管結合,積極創新政府采購監管模式。深入推進簡政放權放管結合,寓監管于服務之中,是實現政府采購結果導向的重要機制保障。放管結合,既要放得開,又要管得往。一是認真落實簡政放權要求,進一步簡化優化程序性審核流程,為采購單位提供高效服務。各級財政部門不得以任何形式對代理機構執業進行變相行政審批,不再對采購計劃進行審批。放寬專家選擇來源,通過制度調整將從專家庫外選擇專家的管理權限下放給主管預算單位。采購方式變更、進口產品等審批審核事項要實行限時辦結制度,并盡可能簡化申報要求,積極探索采用一攬子審批、“統一論證、集中批復”等方式提高工作效率。二是著眼監管效果,積極改進監管方式,創新監管手段。要探索建立常態化監督檢查機制,把監督檢查作為政府采購監管工作的重要一環,制定和落實檢查計劃。按照“寬進嚴管”的要求,重點加強對代理機構執業情況的檢查,根據工作需要適時開展政府采購信息公開、采購政策執行情況等專項檢查。創新檢查方法,建立“雙隨機”抽查機制,科學確定抽查對象,合理確定隨機抽查比例和頻次,保證抽查覆蓋面及均衡性。探索通過向律師事務所等社會組織購買檢查服務,解決現有監管力量不足的問題,逐步培養社會化的專業檢查力量。三是認真做好政府采購投訴舉報處理工作,依法查處采購活動中的違法違規行為。加強與審計部門的協作,明確各自監管和檢查的重點,形成監管合力。加強采購活動中供應商、采購代理機構和評審專家的信用信息記錄,實現與社會信用體系的信息共享,推動建立守信激勵失信懲戒的工作機制。 

　　(五)更加注重談判應對工作,努力為市場開放創造條件。對外談判和國內應對是相互關聯、互為條件、互相促進的。當前談判工作的重心要放在國內應對上,只有國內準備充分,我們在談判中才能爭取主動。一是深入開展出價研究。加入GPA談判,出價是核心。要進一步按照知己知彼的要求開展研究,并按照出價和要價并重的原則完善談判方案,為爭取互惠對等的談判結果提供技術支持。二是積極抓好配套改革。要研究法律調整建議,為下一步的法律一致性談判做好準備;要進一步擴大政府采購范圍,為出價談判創造條件;要完善政府采購政策,與GPA規則銜接,為談判營造良好環境。三是統籌推進其他改革。要進一步分析加入GPA對我國經濟社會帶來的影響,按照興利除弊的要求,積極推進十八屆三中全會提出的各項改革,為加入GPA解決后顧之憂。 

　　三、著力抓好重點工作任務的落實 

　　政府采購管理改革與發展的總體思路已經明確,各級財政部門要把政府采購工作納入財政改革的總體部署,按照上述思路和工作要求,整體推進,全面落實。近期要著力抓好以下幾個方面的工作: 

　　(一)著力貫徹落實政府采購法實施條例。政府采購法實施條例的制定實施,是政府采購法制建設進程中具有里程碑意義的一件大事,標志著我國加快建立全面規范、公開透明的政府采購制度邁出了更加堅實的一步。認真貫徹落實《條例》有關要求,是當前政府采購工作的一項重要任務。一是繼續加強學習宣傳。《條例》公布以來,各地各部門開展了廣泛的學習培訓,有關單位也運用多種方式進行了宣傳報道,取得了明顯成效。但從實際情況看,《條例》的一些規定和創新舉措仍然沒有落實到位,各級財政部門要進一步加大工作力度,確?！稐l例》學習宣傳“全覆蓋”,做到“縱向到底、橫向到邊”。二是加強相關配套制度建設?！稐l例》進一步健全了政府采購法規體系,為政府采購制度建設確立了工作目標。財政部正在按照《條例》的要求,對政府采購各項法規制度抓緊進行清理修訂、細化補充,填補制度空白。各地財政部門也要積極做好相關制度建設工作,夯實政府采購制度基礎。三是進一步明確政府采購管理范圍?！稐l例》進一步明確了財政性資金的概念、政府采購工程和政府購買公共服務的法律適用。各級財政部門要積極落實《條例》有關規定,對資金納入預算管理的采購項目全面納入政府采購管理,加大服務項目采購、PPP項目采購的實施力度,實現應采盡采。四是抓好信息公開等重點措施落實。《條例》規定了公開采購項目預算、采購文件、采購合同等新的透明度要求,各級財政部門要按照有關規定,抓好政府采購信息公開工作,制定配套措施和細化規定,推進陽光采購。此外,要加快制定政府采購招標文件及合同標準文本,不斷提高政府采購標準化。 

　　(二)著力加強政府采購內控建設。建立和實施政府采購內部控制機制,是十八屆四中全會的明確要求,對政府采購各相關主體落實黨風廉政主體責任、提升管理水平、推進依法采購具有重要意義。財政部正在抓緊制定政府采購內控建設指導意見,各地財政部門要按照四中全會精神和財政部的具體要求,高度重視政府采購內控建設,將其作為現階段政府采購工作的一項重點任務,結合各地實際抓好落實、抓出成效。一是明確防控重點。要督促采購人和代理機構,對政府采購執行的全部流程和環節進行梳理細化,加強風險識別和分析,全面查擺、不留死角。在全面梳理的基礎上,重點針對政府采購活動中多發、易發的違法違規問題,緊緊扭住需求和評審規則制定、開標評標及評審、合同訂立及履約驗收、信息公開等關鍵環節,嚴控各類風險。二是強化內控措施。要指導采購人和代理機構,綜合運用不相容崗位或職責分離、授權控制、流程控制、信息系統控制等常規內控方法,探索建立單位內部采購歸口管理、重大采購事項內部會商、專家咨詢和公眾參與等行業特色內控機制,提升內控管理水平。三是加強監督問責。要將內控機制建設任務分解細化,并制定任務分工和工作計劃,督促采購人和代理機構嚴格落實。要將內控機制建設及任務落實情況作為政府采購監督檢查及工作考核的重點內容,定期進行檢查并通報有關情況,確保內控建設工作落實到位。 

　　(三)著力推進政府采購信息化建設。從政府采購改革實踐來看,政府采購信息化建設已明顯落后于財政信息化建設的整體發展,也是政府采購工作的短板和薄弱環節,嚴重制約了改革推進、效能提升和監管創新。推進信息化建設、夯實政府采購技術支撐,是新時期推動政府采購管理改革與發展、創新采購監管手段的重要基礎性工作。各級財政部門要將政府采購信息化建設工作納入財政信息化建設的總體部署,統一規劃、整體安排、協調推進。一是進一步加強政府采購信息化規劃研究、組織實施、人員投入和經費保障,推動政府采購信息化建設換擋提速、彎道超車。二是加快政府采購管理交易系統實施推廣,實現政府采購監督管理與執行交易各環節協調聯動、閉環運行,逐步推動所有政府采購項目納入系統管理,加強政府采購信息資源開放共享和大數據分析。三是大力加強中國政府采購網建設,實現采購信息服務“一站式”聚合,開辟微博、微信、客戶端等新媒體信息服務渠道,進一步提升政府采購的傳播力、影響力、公信力。四是完善政府采購電子交易平臺建設標準,進一步加強政府采購管理交易系統與部門預算、國庫集中支付、資產管理等信息系統的銜接貫通,不斷提高財政支出綜合監管水平。 

　　(四)著力推進公共資源交易平臺整合工作。整合建立統一的公共資源交易平臺,是國務院推進政府職能轉變、促進公共資源陽光交易、防止公共資源交易碎片化的重要舉措。為了落實好國務院辦公廳《整合建立統一的公共資源交易平臺工作方案》,財政部制發了相關工作通知。各地財政部門要認真學習領會國辦文件和財政部相關通知的精神,落實好相關工作要求。一是加強部門協調,積極參與制定本地區公共資源交易平臺整合的具體實施方案,以整合共享資源、統一制度規則、創新體制機制為重點,堅持公共資源交易平臺的公共服務職能定位及以電子化平臺為主的轉變方向,推進公共資源交易法制化、規范化、透明化。二是以公共資源交易平臺整合為契機,按照有關職能分工,統一政府采購交易規則體系,完善政府采購管理交易系統技術標準,推進政府采購管理交易系統、場所、評審專家等資源整合,實現與公共資源交易平臺的信息共享,努力做到“網下無交易,網上全公開”。三是依法加強政府采購監督管理,嚴格履行法定監管職責,對政府采購活動中違法設置審批事項、以備案名義變相實施審批、干預交易主體自主權等違法違規行為堅決予以糾正。 

　　(五)著力做好加入GPA談判應對工作。各地區要按照國務院GPA談判工作領導小組的部署和財政部的要求,積極做好加入GPA相關工作。當務之急是立足開放,就本地區改進出價提出意見和建議。 

　　(六)著力加強組織領導和作風建設。當前政府采購管理改革與發展工作任務重、內容新,涉及多層次、多部門的工作協調。為落實相關改革任務,各級財政部門要進一步加強組織領導、措施保障和作風建設。一要統籌協調,加強組織領導。政府采購工作與國家多項改革部署密切相關,地方財政部門主管領導對深化政府采購制度改革的重大問題要常研究、常部署、常過問,各級政府采購監管機構要做好對上請示匯報、對下指導督促、橫向協調溝通,確保相關工作有序、有力、有效推進。市場開放談判也是政府采購工作的重要組成部分。各地財政部門對國內政府采購改革和市場開放談判要“兩手抓”,要樹立全局觀念,增強責任意識,切實做好本地區的談判應對工作。二要凝心聚力,認真抓好落實。各級財政部門要求真務實、奮發有為,多出實招、巧招,通過布置工作計劃、組織業務培訓、開展監督檢查等多種手段,切實推進政府采購各項改革任務。對于確有必要開展的課題研究、系統建設、購買服務等工作,要按照厲行節約的要求,給予合理經費保障,嚴格執行財經紀律。三要勇于擔當,加強作風建設。各級政府采購監管部門要認真貫徹落實“三嚴三實”要求,著力打造一只講規矩、守紀律、敢擔當、能干事的干部隊伍。廣大政府采購干部要自覺加強守紀意識,把紀律和規矩挺在前面,嚴格依法依規辦事;要進一步強化宗旨意識,履職盡責、主動作為;要大興學習之風,提高干部的政策理論水平和業務素養,及時彌補新形勢下的本領不足和能力短板。 

　　(此文系2015年11月27日劉昆副部長在全國政府采購工作會議上的講話,有刪節)