異常低價審查中若干實務問題的探討
2025年04月01日 10:48 來源：中國政府采購報 【打印】 
■ 杭正亞
財政部《關于在相關自由貿易試驗區和自由貿易港開展推動解決政府采購異常低價問題試點工作的通知》（以下簡稱《通知》）已于今年2月1日起施行。對于《通知》中政府采購異常低價審查的有關規定，筆者想就其中一些內容進行探討。
探討一：審查內容——異常低價投標（響應）審查情形已明確，相關內容仍應結合實際去理解
現行相關政府采購法律法規未對異常低價投標（響應）的概念與內涵進行明確界定，導致實踐中政府采購各方當事人對異常低價投標（響應）的認識有爭議。《通知》規定了啟動低價投標（響應）審查程序的4種情形，對于這4種情形如何正確理解，筆者認為：一是低于全部通過符合性審查供應商投標（響應）報價平均值50%的，這里所指的“全部通過符合性審查供應商”，是包括涉嫌異常低價投標在內的所有供應商，計算時也要將他們的報價計算進去。二是投標（響應）報價低于通過符合性審查且報價次低供應商投標（響應）報價50%的，即依據“報價次低供應商”報價的50%進行計算。三是投標（響應）報價低于采購項目最高限價45%的，根據《通知》“加強政府采購需求管理”中要求，采購人必須合理設定最高限價，只要報價低于最高限價45%，就要對他們啟動審查程序。四是其他評審委員會認為供應商報價過低，有可能影響產品質量或者不能誠信履約的情形。評審專家對采購項目相關行業都比較了解，如果感到供應商報價難以生產出合格產品，或者不能正常維持履約開支，就應判斷其可能影響產品質量或者不能誠信履約，以防范某些供應商先以異常低價中標（成交），再在履約環節采用偷工減料、延遲交付等手段謀取利益。筆者認為，為減少異常低價，可在采購公告和采購文件中，闡明異常低價投標（響應）審查的有關內容，提醒供應商避免使自己的報價被認定為是異常低價。
探討二：審查時段——是在評審委員會打分前還是打分后
《通知》明確規定，政府采購評審中出現4種情形之一的，即啟動異常低價投標（響應）審查程序，這說明審查是在評審過程中，而不是在開標、資格審查或符合性審查中，否則就違反了《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（財政部令第87號，以下簡稱87號令）第六十條規定。那么異常低價的啟動究竟應當在評審委員會打分之前，還是在打分之后？筆者認為，應當在符合性審查結束之后，評審委員會打分之前。理由有：一是若在打分之后再啟動審查，如出現作無效投標（響應）處理情形的，評標基準價就會發生變化，價格分就需要重新計算，可能影響評審得分和排序；二是若已經知道各個供應商評審得分之后再啟動審查，如出現評審委員會依據“其他評審委員會認為供應商報價過低，有可能影響產品質量或者不能誠信履約的情形”作出認定，有利用異常低價審查程序來改變評審結果之嫌。
探討三：審查主體——異常低價由誰來計算，系統模塊自動計算由誰來確認
《通知》明確規定，評審委員會應當啟動異常低價投標（響應）審查程序，而不是由采購人或者代理機構，更不是監管部門。對于上述前3種情形中3個數據，即供應商投標（響應）報價平均值50%、報價次低供應商投標（響應）報價50%、采購項目最高限價45%，盡管《通知》沒有規定由誰來計算，由于明確由評審委員會啟動并審查，筆者認為，也應由其來計算。如果由采購人、代理機構來計算，也應由評審委員會進行確認，采購人、代理機構做的僅是輔助工作。如果在評審系統上開發一個模塊，自動計算并自動啟動對前3種客觀情形的異常低價投標（響應）審查，其審查結果是否正確，也需要由專家進行確認，視為評審委員會的審查，評審系統中的相應模塊僅起到輔助作用。
探討四：審查材料——“合理的時間”是多久
異常低價投標（響應）審查程序啟動后，評審委員會就會要求相關供應商在評審現場合理的時間內，提供書面說明、證明材料，即與報價合理性相關的說明、材料，對投標（響應）價格作出解釋。這里“合理的時間”是所指多長時間，現有法律規范沒有作出具體規定，《通知》也沒有作出規定。《浙江省政府采購項目電子交易管理暫行辦法》第二十六條規定的內容，可在實踐中參考：“評審中需要供應商對投標、響應文件作出澄清、說明或者補正的，評審小組和供應商應當通過電子交易平臺交換數據電文。給予供應商提交澄清說明或補正的時間不得少于半小時，供應商已經明確表示澄清說明或補正完畢的除外。”如果要求提供一時難以取得的證據材料，時間還應作適當延長，可能就會影響評審工作的正常進行。筆者認為，為避免爭議并切實解決問題，采購人、代理機構可在采購文件中明確提示，供應商報價在被評審委員會認為異常低價時，有提供書面說明、證明材料證明報價合理性的義務，供應商應提前做好準備工作，特別是相關成本的說明材料、證據材料應攜帶原件，避免在評審現場無法提供而被認定為無效投標（響應）。同時，在采購文件中針對不同的情形，明確不同的“合理的時間”。這些問題如何解決，也有待于在試點中的實踐檢驗。
探討五：判斷標準——異常低價投標（響應）供應商作出什么樣的解釋才具有合理性
《通知》規定，如果投標（響應）供應商不提供書面說明、證明材料，或者提供的書面說明、證明材料不能證明其報價合理性的，應當將其作為無效投標（響應）處理。那么，供應商對報價作出什么樣的解釋才能被評審委員會接受，被認定為具有合理性，在實踐中是眾說紛紜、莫衷一是。一般來說，可從多個方面進行分析：一是通過對供應商提供的書面說明、證明材料如合作協議、采購發票、價格單等材料進行分析，判斷其異常低價投標（響應）是否有根據；二是通過對原材料成本、人工成本、管理費用、稅費以及該行業當地薪資水平等進行個別成本分析，判斷價格是否合理；三是通過供應商具有的技術革新、管理創新、政府補貼等進行分析，判斷其是否能夠降低價格。評審委員會可結合供應商的說明、舉證情況，結合預算金額、主要電商平臺的價格、其他供應商報價情況、同類政府采購項目近年成交價格等，區分不同的情況，作出認定與處理。如評審委員會認為供應商不足以證明其低價投標（響應）不影響產品質量與履約能力，應認定其報價不具有合理性，對其作為無效投標（響應）處理。
探討六：專家責任——評審專家要如何壓實責任
《通知》規定，加強對評審專家的指導和監管，進一步壓實評審專家的責任，出現4種異常低價情形，評審委員會未根據采購文件規定作出處理的，按照《中華人民共和國政府采購法實施條例》第七十五條追究評審專家的法律責任。在實踐中，評審專家要增強進行審查并作出處理的主觀能動性，不能再以標準不明確、規定不具體而推卸自己的責任。同時，還要防止評審專家從嚴確定異常低價，從寬認定其合理性，將異常低價投標（響應）審查作為免責手段的“擋箭牌”，以行使審查權“走程序”，再以對供應商成本材料無從核實，以無法否定低價合理性來搪塞、敷衍，致使異常低價審查成為人人過關的“喜劇”一場。
探討七：適用地域——除了試點地區，非試點地區可以適用嗎
《通知》規定，在相關自由貿易試驗區和自由貿易港開展推動解決政府采購異常低價問題試點工作。這對于試點地區來說，是剛性要求，必須執行；對于非試點地區來說，雖然不是剛性要求，但采購人如果認為《通知》中的相關要求對其有示范作用，在采購文件中明確出現相應情形啟動審查程序的，只要沒有違反法律規范要求，也沒有被質疑、投訴，或者質疑、投訴被認定不成立的，筆者認為對政府采購的各當事人同樣具有約束力。
探討八：適用范圍——《通知》的適用范圍包括哪些
原《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》第五十四條中只對采用最低評標價法招標的作出“最低投標價或者某些分項報價明顯不合理或者低于成本，有可能影響商品質量和不能誠信履約的”規定。87號令第六十條中對異常報價的規定，擴大到全部招標項目，即對最低評標價法和綜合評審法均適用。《通知》中均使用“投標（響應）”的稱謂，公開招標、邀請招標中是“投標”的稱謂，競爭性談判、競爭性磋商、詢價、框架協議采購、合作創新采購等方式都采用“響應”的稱謂，只有單一來源采購方式中沒有“投標（響應）”之說，這就意味著除了單一來源采購方式不適用《通知》，其他采購方式都適用。由于招標文件文本中都應有異常低價審查的內容，其他方式采購文件的內容往往沒有該內容，且其他方式的異常低價投標（響應）審查也各有特點，更需要結合實際完善采購文件文本，特別是在采購文件中明確異常低價投標（響應）審查的有關內容。
筆者相信，隨著《通知》的施行，定能促進政府采購公平競爭，優化政府采購營商環境，推進優質優價采購。
（作者系江蘇博事達律師事務所一級律師、高級合伙人）
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