■ 姜愛華

歐盟“公共采購指令”體系歷經(jīng)了多次修改，沿著蜿蜒的改革路線，最終在2014年敲定了最新版本。其對“一般規(guī)則”“采購程序”“電子采購”“集中采購的技術(shù)和工具”“公開和透明度”“參與人的選擇及合同授予”等十個方面進行了修訂，筆者在梳理過程中發(fā)現(xiàn)，這些修訂內(nèi)容對我國的政府采購?fù)瑯右蔡峁┝擞袃r值的制度參考，如，將采購規(guī)則向前延伸到采購準備階段、增加采購人的裁量權(quán)、對特許經(jīng)營進行單獨規(guī)制等等。

一、歐盟“公共采購指令”體系發(fā)展概述

2004年頒布的指令2004/18/EC（以下統(tǒng)稱《2004公共部門采購指令》）和2004/17/EC（以下統(tǒng)稱《2004公用事業(yè)采購指令》） 分別對公共部門采購活動和公用事業(yè)采購活動進行了統(tǒng)一規(guī)制。但是《2004公共部門采購指令》仍舊只對工程特許經(jīng)營進行了規(guī)制，而將服務(wù)特許經(jīng)營排除在外，《2004公用事業(yè)采購指令》則將工程特許經(jīng)營和服務(wù)特許經(jīng)營都排除在外。

2007年12月，為了提高與公共合同授予有關(guān)救濟程序的有效性，歐盟對之前頒布的救濟程序指令89/665/EEC和92/13/EEC進行了修訂，頒布了新的救濟程序指令2007/66/EC（《2007公共采購救濟指令》）。2009年7月頒布了國防和安全領(lǐng)域的采購指令2009/81/EC（以下統(tǒng)稱《2009國防采購指令》）。

2011年12月，歐盟委員會提出了對歐盟公共采購指令進行修訂的議案。2014年1月15日和2014年2月11日，歐盟議會和歐盟理事會分別批準了這些促進歐盟公共采購規(guī)則現(xiàn)代化的指令。2014年3月28日，《歐盟官方公報》（Official Journal of the European Union）正式公布了這些新公共采購指令體系：指令2014/23/EC（以下統(tǒng)稱《2014特許經(jīng)營指令》），指令2014/24/EC（以下統(tǒng)稱《2014公共部門采購指令》），指令2014/25/EC（以下統(tǒng)稱《2014公用事業(yè)采購指令》）。新制定的《2014特許經(jīng)營指令》已經(jīng)將公共部門和公用事業(yè)部門實施的工程特許經(jīng)營和服務(wù)特許經(jīng)營都納入了規(guī)制范圍。

二、2014年歐盟“公共采購指令”體系的修訂內(nèi)容

（一）關(guān)于“一般規(guī)則”方面的修訂

將遵守環(huán)境、社會和勞動法律方面的義務(wù)作為采購活動的基本原則之一；賦予了采購當局可以向經(jīng)濟運營者施加保密性要求的裁量權(quán)；在規(guī)定了電子通訊的基礎(chǔ)上，《2014公共部門采購指令》也允許使用口頭通訊（首先，其允許運用口通訊；其次，其規(guī)定了運用口頭通訊的條件，即需要口頭通訊的內(nèi)容被充分地歸檔；再次，其規(guī)定了適用于口頭通訊的文件及非重要因素，并且明確了不可以適用口頭通訊的對象。最后，強調(diào)了需要特別注意對口頭通訊內(nèi)容進行歸檔的情形）；在通訊過程中允許適用特殊的工具或設(shè)備，但是應(yīng)當注意工具和設(shè)備的可獲得性；新增了關(guān)于“利益沖突”的規(guī)定，該規(guī)定向成員國施加了應(yīng)當確保采購當局采取適當措施來阻止利益沖突的義務(wù)。

（二）關(guān)于“采購程序”方面的修訂

允許次中央采購實體在特定采購程序中運用“事先信息公告”的方式來邀請競爭；在公開性程序中可以因緊急情況而縮短接收投標書的最短期限；在公開性程序中可以因運用電子方式遞交投標書而縮減接收投標書的最短期限；在限制性程序中采購當局和被選擇的候選人之間可以共同確定具體的接收投標書的期限；在限制性程序中可以因運用電子方式遞交投標書而縮減接收投標書的最短期限；在“帶談判的競爭性程序”中新增了關(guān)于確定采購標的物與合同授予標準的要求；在“帶談判的競爭性程序”中允許采購當局在特定條件下不進行談判而授予合同；將“創(chuàng)新性伙伴關(guān)系”設(shè)置為采購程序之一。

（三）關(guān)于“電子采購、集中采購的技術(shù)和工具”方面的修訂

關(guān)于“動態(tài)采購系統(tǒng)”的修訂；新增關(guān)于“電子目錄”的規(guī)定；要求所有集中采購機構(gòu)所實施的所有采購程序都要運用電子方式進行通訊；新增關(guān)于“偶然性聯(lián)合采購（Occasional Joint Procurement）”和“涉及來自不同成員國采購當局的采購”的規(guī)定。

（四）關(guān)于“采購程序的實施”方面的修訂

新增關(guān)于“事先的市場咨詢”“候選人或投標人的事先參與”“劃分標段”方面的規(guī)定。

（五）關(guān)于“公開和透明度”方面的修訂

新增關(guān)于“事先的信息公告”以及“公告發(fā)布的形式和方式”方面的規(guī)定。

（六）關(guān)于“參與人的選擇及合同授予”規(guī)則方面的修訂

增加了關(guān)于“一般性原則”“排除理由”“歐洲統(tǒng)一采購文件（European Single Procurement Document）”“證明方式”“在線證書庫 (e-Certis) ”“質(zhì)量保證標準和環(huán)境管理標準”“依賴于其他實體能力” 方面的規(guī)定。

（七）關(guān)于“合同授予”規(guī)則的修訂

明確要求合同的授予規(guī)則應(yīng)當與合同標的物相關(guān)；新增了關(guān)于“生命周期成本”和“異常低價投標書”方面的規(guī)定。

（八）關(guān)于“合同履行”方面的新增規(guī)定

新增了關(guān)于“分包”“合同履行期間合同的修訂”“合同終止”方面的規(guī)定。

（九）新增“社會和其他特殊服務(wù)” 一章

《2014公共部門采購指令》和《2014公用事業(yè)采購指令》用專編針對以下兩類特殊的采購制度進行了規(guī)制：社會服務(wù)和其他特殊服務(wù)的采購制度，以及規(guī)制設(shè)計競賽的規(guī)則。其中關(guān)于設(shè)計競賽的規(guī)則與2004公共采購指令體系的規(guī)制相比并無新增內(nèi)容，但是針對“社會服務(wù)和其他特殊服務(wù)”則制定了更為明確的和詳細的規(guī)制規(guī)則。

（十）對特許經(jīng)營進行專門規(guī)制

設(shè)定了針對“特許經(jīng)營定義和核心特征”“特許經(jīng)營期限”“程序性保障要求”“信息不對稱問題”“特許經(jīng)營合同履行”“特許經(jīng)營合同救濟”的規(guī)制，并明確了針對“經(jīng)濟運營者集團法律形式和資格條件”“技術(shù)性和功能性需求”“授予標準”的規(guī)則。

三、歐盟“公共采購指令”體系修訂對我國的啟示

（一）政府采購制度設(shè)計要注重政策功能的實現(xiàn)

政府采購制度建設(shè)要重視社會責任的履行，包括遵守相關(guān)環(huán)境、社會或者勞動法律以及集體勞動合同所提及的義務(wù)以及反對貪污腐敗的原則，還應(yīng)注意，要通過與企業(yè)建立創(chuàng)新伙伴關(guān)系來促進自主創(chuàng)新，要利用公共采購制度中標段的拆分、合同分包等來促進中小企業(yè)的發(fā)展。這些都是政府采購制度設(shè)計時必須考慮的問題。

（二）將采購規(guī)則向前延伸到采購準備階段

通過建立采購前的市場咨詢制度以及允許潛在投標人在采購準備階段向采購人提供建議等機制，增加采購文件編制的科學性、提高采購的成功率和采購結(jié)果的適用性。

（三）提高政府采購的透明度

公開透明是政府采購的生命線，是政府采購制度建設(shè)的重中之重，通過設(shè)立動態(tài)“實現(xiàn)信息公告”“增加分包信息公開”等方式推動政府采購制度的透明化。

（四）兼顧政府采購規(guī)則的剛性和靈活性

政府采購規(guī)則的剛性表現(xiàn)在其設(shè)定上要規(guī)范，要能夠最大化促進公平競爭，但在面對多樣的采購情形下，過于剛性的采購規(guī)則會偏離采購設(shè)定的目標，因此要賦予一定的采購靈活性，如，適當增加采購人的權(quán)利。

（五）增加采購人的裁量權(quán)

政府采購的目的是滿足招標人的需要，因此，在公開透明的背景下，適當增加采購人的裁量權(quán)，確保采購結(jié)果及時、真實滿足招標人的需要是十分必要的。在歐盟“公共采購指令”體系中，采購人不但可以越過資格預(yù)審直接審查標書、調(diào)整投標截止時間，甚至還可以在合同履行期間擁有修訂合同的權(quán)利。

（六）重視電子化采購手段的發(fā)展

政府采購電子化，特別是招投標電子化，能夠縮短采購周期，降低采購成本，促進政府采購效率的大幅提高。

（七）推進政府采購制度的標準化建設(shè)

除了采購文件標準化外，也要配合電子采購的發(fā)展，做好相應(yīng)的標準化工作，如，資格審查、電子認證、招投標程序等。其中，英國推行的“標準選拔問卷”值得借鑒。

（八）樹立“經(jīng)濟最有利”的制度目標

政府采購（特別是其中的招投標）不能簡單地以價格作為唯一標準，歐盟此次修訂規(guī)則時甚至考慮是不是要廢除最低中標價法，雖然最終沒有廢除，但其態(tài)度表明，以價格作為唯一取舍標準的做法顯然不可取，特別是，要關(guān)注招投標采購中的全生命周期成本效益以及“異常低價”等現(xiàn)象，要設(shè)立相應(yīng)的甄別機制。

（九）規(guī)制招投標中的分包機制

如果采購方允許采購合同分包，那么就應(yīng)該在招標文件中注明“是否可分包”“如何分包”，相應(yīng)的，供應(yīng)商的投標文件中也應(yīng)對如何分包、分包商的具體信息進行詳細說明，從而通過招投標程序確保分包能夠維護采購人的利益。

（十）對特許經(jīng)營進行單獨規(guī)制

特許經(jīng)營雖然是公共采購的一種方式，但由于其特征與其他工程或者服務(wù)采購明顯不同，所以不能完全適應(yīng)用一般的招標采購規(guī)則，需單獨設(shè)立規(guī)則。

（作者單位：中央財經(jīng)大學財政稅務(wù)學院）