■ 昝妍

一則視頻昭示建立政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的績效評價成為當(dāng)務(wù)之急

近日，一則視頻在網(wǎng)絡(luò)“走紅”，引發(fā)社會廣泛關(guān)注。視頻顯示，四川省達(dá)州市通川區(qū)一家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)在上門給老人服務(wù)時，老人們竟變成“擺拍道具”。上門服務(wù)的工作人員給老人理發(fā)，只拿梳子比劃兩下拍完照片就換了下一位老人；給老人洗腳，老人剛把腳放進(jìn)盆里不到5秒，就被工作人員要求拿出來……從視頻畫面來看，這些服務(wù)人員作假拍照“輕車熟路”且毫不遮掩。

視頻一出，通川區(qū)委、區(qū)人民政府立刻展開調(diào)查，調(diào)查結(jié)果顯示，承擔(dān)通川區(qū)政府購買養(yǎng)老服務(wù)的項目的機(jī)構(gòu)為慕青居家養(yǎng)老服務(wù)中心,該中心的工作人員在實施政府購買的居家養(yǎng)老服務(wù)過程中存在“擅自改變操作流程”“未嚴(yán)格按照合同約定內(nèi)容進(jìn)行服務(wù)”等行為。目前該市主管部門已暫停其服務(wù)活動，依法終止與該中心簽訂的合同、追究其違約責(zé)任，并將其列入“不良行為記錄名單”。據(jù)悉，這家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)通過公開招標(biāo)的方式承接了通川區(qū)政府購買養(yǎng)老服務(wù)的項目，為該地區(qū)8116名老人提供部分居家養(yǎng)老服務(wù)，每名老人享受價值150元的服務(wù)，由政府財政付費(fèi)交付給養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。筆者在此前公布的政府購買養(yǎng)老服務(wù)的招標(biāo)文件上看到，該項目居家養(yǎng)老服務(wù)的購買主體為通川區(qū)人民政府，具體由通川區(qū)民政局組織實施；政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)項目按年度實施，由通川區(qū)民政局、財政局按照政府采購相關(guān)規(guī)定，采取公開招標(biāo)方式選定有資質(zhì)的居家養(yǎng)老服務(wù)社會組織作為承接主體，并簽訂購買服務(wù)合同，明確購買服務(wù)項目有足浴、理發(fā)、剪指甲等。居家養(yǎng)老服務(wù)“作秀”視頻“走紅”后，該市民政局下發(fā)了《關(guān)于立即開展政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)項目清查整改工作的通知》，要求各縣（市、區(qū)）民政局對2018、2019年政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)項目設(shè)計、實施、監(jiān)管等情況全面進(jìn)行清查，明確整改措施和整改時限，落實責(zé)任領(lǐng)導(dǎo)、責(zé)任股室和責(zé)任人，確保整改到位。整改之外，我們是否更應(yīng)反思如何才能把政府購買公共服務(wù)的良好初衷落實到每一個環(huán)節(jié)、政府對購買的居家養(yǎng)老服務(wù)是否進(jìn)行了績效評價？若有績效評價，是否績效評價原則與指標(biāo)是否出了問題？

隨著我國政府購買公共服務(wù)的財政支出比例逐年的提高以及我國老年人口規(guī)模的日益龐大和老齡化程度的不斷加深，老年人對生活照料和精神慰藉等的需求日益強(qiáng)烈，政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)正逐漸成為政府履行養(yǎng)老服務(wù)職能的主要形式。筆者在對國內(nèi)外政府公共管理績效評價理論研究的基礎(chǔ)上，結(jié)合居家養(yǎng)老服務(wù)的特點(diǎn)引入平衡計分卡（Balanced Score Card,簡稱BSC）績效評價方法，從內(nèi)部流程、財務(wù)、客戶、學(xué)習(xí)與成長四個維度設(shè)計政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的績效評價指標(biāo)，構(gòu)建出較為適合我國居家養(yǎng)老服務(wù)的績效評價模型，以期為完善我國政府購買養(yǎng)老服務(wù)績效評價研究提供一些可行性或可借鑒性的理論。

居家養(yǎng)老服務(wù)是我國廣泛的養(yǎng)老方式

根據(jù)有關(guān)統(tǒng)計，我國65歲及以上的老年人口將達(dá)3.8億，占總?cè)丝诒壤?/span>30%；60歲及以上的老年人口將接近5億，占總?cè)丝诒壤种弧ｋS著我國老齡化人數(shù)的迅猛增長,我國社會需要承擔(dān)的養(yǎng)老“包袱”將越來越重。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記、李克強(qiáng)總理多次主持會議專題研究，做出一系列重要指示批示，財政部、民政部等多部門深入學(xué)習(xí)貫徹黨中央、國務(wù)院決策部署，加緊完善積極應(yīng)對人口老齡化頂層設(shè)計，優(yōu)先保障群眾基本養(yǎng)老需求。目前我國的社會養(yǎng)老服務(wù)體系主要由居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老三種養(yǎng)老方式組成。從2016年統(tǒng)計年鑒可知，我國現(xiàn)階段這三種養(yǎng)老方式的使用比重分別為96%、1%和3%。很明顯，居家養(yǎng)老在我國屬于廣泛的養(yǎng)老方式。

在我國，2015年全國老齡工作委員會辦公室出臺了《關(guān)于全面推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)工作的意見》中，對居家養(yǎng)老服務(wù)的定義作了解釋和說明：居家養(yǎng)老服務(wù)是政府和社會為發(fā)起和主導(dǎo)者，社區(qū)作為載體和依托，為居家老人提供生活照料、醫(yī)療保健、家政服務(wù)和文化服務(wù)等多方面的服務(wù)形式。居家養(yǎng)老服務(wù)不但結(jié)合了傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老的優(yōu)點(diǎn)，而且還結(jié)合了社會結(jié)構(gòu)養(yǎng)老的優(yōu)點(diǎn)。目前我國居家養(yǎng)老模式大致可以分為四種運(yùn)作方式：政府主辦、層級聯(lián)動；政府主導(dǎo)、中介運(yùn)作；政府資助、機(jī)構(gòu)主辦；政府購買、市場運(yùn)營。政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)方式是政府不參與建設(shè)或資助社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)和設(shè)施，而是由政府全部出資或部分資助，向民間組織或企業(yè)購買服務(wù)，為特定的服務(wù)對象(如三無老人、五保老人、軍烈屬老人、獨(dú)居的特困老人和殘疾老人等)提供所需要的各種養(yǎng)老服務(wù)。

我國政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的政策與實踐

政府購買養(yǎng)老服務(wù)對我國來說，屬于舶來品。從20世紀(jì)70年代，以英美為代表的西方國家為應(yīng)對人口結(jié)構(gòu)和社會服務(wù)需求的變化，率先嘗試以政府購買的方式拉開居家養(yǎng)老的序幕。英國政府頒布了《國家健康服務(wù)和社區(qū)照顧法案》，把市場機(jī)制引入到養(yǎng)老服務(wù)供給領(lǐng)域，打破了之前由公共部門壟斷養(yǎng)老服務(wù)的業(yè)務(wù)。據(jù)統(tǒng)計，截至2013年英國政府已把90%養(yǎng)老服務(wù)承包給非營利組織或營利組織等，公共部門僅負(fù)責(zé)居家養(yǎng)老服務(wù)購買的委托和監(jiān)管工作。

在我國，20世紀(jì)70年代香港地區(qū)率先在養(yǎng)老服務(wù)方面引入社區(qū)照顧的概念，提出“居家照顧”的方式避免低齡老人過早住養(yǎng)老院，倡導(dǎo)社區(qū)與社區(qū)居民互助合作，將養(yǎng)老服務(wù)“遷入”老年人家中，入戶服務(wù)。在內(nèi)地，居家養(yǎng)老最早一次被官方使用始于2001年5月民政部發(fā)布的《“社區(qū)老年福利服務(wù)星光計劃”實施方案》，指出“建立和完善社區(qū)老年福利服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，為居家養(yǎng)老提供支持，為社區(qū)照料提供載體，為老年人活動提供場所”。2014年《關(guān)于做好政府購買養(yǎng)老服務(wù)工作的通知》，明確提出“到2020年要基本建立比較完善的政府購買養(yǎng)老服務(wù)制度……”2015年《關(guān)于鼓勵民間資本參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的實施意見》指出“鼓勵私營資本向特殊老年人群體提供助餐、托養(yǎng)、助浴和上門照護(hù)等服務(wù)”。2016年《關(guān)于中央財政支持開展居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)改革試點(diǎn)工作的通知》提出“要通過政府扶持、社會力量運(yùn)營、市場化運(yùn)作，全面提升居家和社區(qū)養(yǎng)老綜合服務(wù)能力，以滿足絕大多數(shù)有需求的老年人在家或享受養(yǎng)老服務(wù)的愿望”。2017年民政部、財政部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于做好第一批中央財政支持開展居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)改革試點(diǎn)工作的通知》，對居家養(yǎng)老護(hù)理人員培訓(xùn)做出詳細(xì)規(guī)定。2019年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的意見》，其中指出，支持養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，上門為居家老年人提供服務(wù)。將失能老年人家庭成員照護(hù)培訓(xùn)納入政府購買養(yǎng)老服務(wù)目錄，組織養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、社會組織、社工機(jī)構(gòu)、紅十字會等開展養(yǎng)老照護(hù)、應(yīng)急救護(hù)知識和技能培訓(xùn)。大力發(fā)展政府扶得起、村里辦得起、農(nóng)民用得上、服務(wù)可持續(xù)的農(nóng)村幸福院等互助養(yǎng)老設(shè)施。由上可以看出我國從政策層面，政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)政策在不斷完善，從人力、設(shè)備、資金等方面對居家養(yǎng)老服務(wù)提供了有力的保障。實踐方面，我國內(nèi)地的政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)端于上海。2000年上海率先在改革社會管理體制過程中提出并推行政府購買公共服務(wù)。上海盧灣區(qū)等六個區(qū)的12個街道開展了依托養(yǎng)老機(jī)構(gòu)開展居家養(yǎng)老的試點(diǎn)工作。2003 年南京市鼓樓區(qū)也開始推出政府購買服務(wù)、民間組織運(yùn)作的“居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)”工程，由民間組織“心貼心社區(qū)服務(wù)中心”的工作人員為獨(dú)居老人提供居家服務(wù)。隨著政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的政策推進(jìn)和實踐發(fā)展來看，我國多地已初步形成了較為健全的政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)制，大部分老年人也能享受到了優(yōu)質(zhì)便捷的居家養(yǎng)老服務(wù)。政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)雖取得良好的社會效益，但在一定程度上仍有不足。

第一，政府購買居家養(yǎng)老的服務(wù)使用者滿意度較低。北京大學(xué)政治學(xué)研究中心主任、政府管理學(xué)院院長俞可平在其《中國公民社會的制度環(huán)境》一書指出，政府購買居家養(yǎng)老的使用者滿意度較低這主要由于政府購買主體間關(guān)系不對等造成。政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)涉及購買者、承接者和服務(wù)使用者三方主體。理想的政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)中的購買方和使用者之間的管理應(yīng)該是平等的。居家養(yǎng)老服務(wù)的使用者即老年人應(yīng)根據(jù)自身的居家養(yǎng)老服務(wù)需求向政府提出訴求，政府根據(jù)老年人的服務(wù)需求購買服務(wù)，然后老年人根據(jù)服務(wù)享用的的感受和體驗及時向政府反饋信息，政府根據(jù)老年人的反饋對提供服務(wù)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行檢驗、考核，服務(wù)機(jī)構(gòu)再改進(jìn)、調(diào)整。但我國政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)中，老年人處于明顯的弱勢地位。政府作為購買居家養(yǎng)老服務(wù)的政策制定者，具有壓倒性的意志表達(dá)權(quán)忽略老年人的需求。老年人由于文化水平的限制、社會環(huán)境因素等無法參與到政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的政策制定中，也沒有實時直接向政府反饋服務(wù)的意見和建議。另外，理想的政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)中的承接者和服務(wù)使用者之間的關(guān)系應(yīng)是服務(wù)的承接者根據(jù)政府政府購買合同的要求切實履行各項服務(wù)，使服務(wù)使用者感到滿意。但在實踐中，一些社會組織為了成功中標(biāo)政府購買服務(wù)的項目故意壓低報價，過度壓低報價后并無正常履約服務(wù)的能力，因此會降低服務(wù)質(zhì)量。長期以往下去，服務(wù)使用者對政府購買的服務(wù)滿意度降低。其次，政府從公民的收入中獲得稅收,并且將其轉(zhuǎn)變?yōu)楣参锲泛头?wù),所以公民對公共物品或服務(wù)供給的滿意度與公民對政府的信任度二者是密不可分的。如果服務(wù)使用者對政府購買的服務(wù)滿意度不高也會直接影響公眾對政府工作滿意度、信任度降低。

第二，政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)管理水平有待提升。居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)指為居家老人提供安全守護(hù)、生活照料、醫(yī)療護(hù)理、精神慰籍、緊急救援等方面養(yǎng)老服務(wù)的各類機(jī)構(gòu)。根據(jù)《中國社區(qū)居家養(yǎng)老發(fā)展報告2018-2019》，我國居家養(yǎng)老護(hù)理服務(wù)管理水平有待提升。主要體現(xiàn)在居家養(yǎng)老護(hù)理機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理、項目服務(wù)管理、項目人員素質(zhì)三個方面。首先是，機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理層權(quán)責(zé)不清，管理混亂沒有建立包括行政管理、財務(wù)管理、生活料理制度、后勤保障制度、質(zhì)量監(jiān)督制度等在內(nèi)的規(guī)章制度。其次是，項目服務(wù)管理缺乏包括環(huán)境、設(shè)施設(shè)備、安全與應(yīng)急、職業(yè)健康、合同管理等在內(nèi)的專業(yè)化、職業(yè)化標(biāo)準(zhǔn)等。最后是專業(yè)人員嚴(yán)重短缺、隊伍整體素質(zhì)有待提升。

第三，政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)財政投入力度不夠。有關(guān)專家認(rèn)為，政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)全部由政府托底，資金來源單純依賴財政性資金，即使在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)也難以保證。任何一項工作的開展都必須要有一定的經(jīng)費(fèi)來保障其正常運(yùn)營。從目前的情況看，一些地區(qū)開展居家養(yǎng)老服務(wù)的經(jīng)費(fèi)主要來源于基層，依賴街鎮(zhèn)補(bǔ)助、或占用社區(qū)辦公經(jīng)費(fèi)等，但基層財力有限，居家養(yǎng)老服務(wù)所需經(jīng)費(fèi)存在著資金投入嚴(yán)重不足的問題。

第四，項目成果應(yīng)用有待改善。中央財經(jīng)大學(xué)教授姜愛華所著《政府購公共服務(wù)“全過程”績效評價探究》一文中認(rèn)為，目前盡管我國多地政府購買公共服務(wù)績效評價程序逐步走向完善，不少地方要求建立包含評價主體、績效目標(biāo)、評價方案和結(jié)果應(yīng)用的評價程序。但就筆者調(diào)查了解在政府購買養(yǎng)老服務(wù)績效評價的具體運(yùn)行時，事后評價工作缺乏具體驗收標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)果應(yīng)用不強(qiáng)。

（本文未完待續(xù)）